时间： 2017-11-17 09:03
来源： 第一财经
作者： 陈益刊
在财政部高层频频放话规范政府和社会资本合作（PPP）模式之后，市场期待已久的“靴子”及时落地，PPP风向大变。
11月16日，财政部网站公布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（下称《通知》），通过负面清单严控新项目入库，并对总投资超17万亿元的万余个PPP入库存量项目进行集中清理，清退不合规项目，在2018年3月底前完成。
“经过几年高速发展，PPP不规范现象越来越多，并可能会半途而废，财政部发文规范非常及时。随着清理行动的开展，虽然2018年PPP项目数量会有所下降，但质量会越来越高，PPP实现可持续发展。”PPP专家、大岳咨询总经理金永祥告诉第一财经记者。
集中清理入库项目
中央自2014年起大力推广PPP模式，希望通过社会资本介入来提升公共服务的供给质量和效率。随后PPP变热并呈现爆炸式增长，使一批批转型发展和民生保障项目在落地的同时，也带来不小隐患。
财政部主管PPP工作的副部长史耀斌近日在第三届PPP融资论坛上表示，在PPP改革实践中，一些地方对新发展理念贯彻还不到位，特别是把PPP模式简单作为了政府的一种投融资手段，产生了风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底、重建设轻运营、绩效考核不完善、社会资本融资杠杆倍数过高等泛化异化问题，积累了一些隐性的风险。
在这番讲话半个月之后，防范PPP风险的解决之策《通知》公布，着手点正是财政部管控的PPP项目库。PPP项目入库是财政资金予以支持的前提，因此成为不少企业、金融机构愿意投身参与的关键。
根据财政部PPP中心数据，截至2017年9月末，财政部全国PPP综合信息平台项目库合计14220个，累计投资额17.8万亿元。“当初由于一些地方政府打擦边球，或者政策模糊，使不少不合规的PPP项目也能够入库。”金永祥说。
这次，《通知》要求各地财政部门对这17.8万亿元的PPP项目进行集中清理，坚决清退踩了以下红线的PPP项目，这些红线分别是：不适宜采用PPP模式实施的；前期准备工作不到位的；未按规定开展“两个论证”（包括已进入物有所值评价或财政可承受能力）的；不宜继续采用PPP模式实施的；不符合规范运作要求的；构成违法违规举债担保；未按规定进行信息公开。
在这些红线中，一些新条款引起业内关注。比如，违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的PPP项目将被清退。
财政部金融司司长王毅在上述PPP融资论坛上谈及不规范PPP时表示，要坚持并强化对PPP项目资本金的管理。任何投资项目、任何金融活动，自己要投入一定的自有资金，再进行适度的融资，这是必须守住的底线。不能让政府的各种公共性基金作为资本金，更不要让社会资本用借款作为资本金，然后再用银行资金做运营。
“在PPP不规范时，严格要求资本金有助于降低地方政府风险。等到PPP运作规范了，可以适当降低对资本金的要求，应该建立专门适于PPP项目的资本金政策。”金永祥说。
中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部咨询总监朱磊表示，多数PPP投资的基金公司并不具备项目的建设运营能力，为了规避相关风险，多采用“明股实债”的方式进行投资。“50号文”和“87号文”发布后，以政府或政府平台公司为回购主体的做法得到了遏制，这些基金逐步将回购主体转向了央企、上市公司等财力雄厚的社会资本，用股东借款、明股实债的方式为社会资本方筹集项目资本金。如今根据《通知》规定，“以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份”的项目未来将难以入库，传统债务型基金参与PPP模式的道路几乎全被堵上，未来缺乏项目监管能力的“PPP基金”必将面临生死劫。
新项目入库必须捆绑30%绩效
重建设轻运营一直是PPP不规范的现象。在严格新项目入库标准方面，《通知》设立了三大红线，其中一条红线就是“未建立按效付费机制”的项目不得入库。
这些不得入库的项目，包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的；项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。这是我国首次以政策文件的形式，明确规定了可用性付费与绩效考核的挂钩，并明确挂钩比例。
财政部PPP专家纪鑫华告诉第一财经，关于绩效考核的要求，目的是为了约束社会资本的长期运营责任，而不是仅仅做施工。这将会加大部分项目的落地难度，一些地方政府和社会资本也会存在规避该限制的客观需求。期待下一步细化该项规定，充分约束社会资本的长期履约责任。
E20研究院执行院长薛涛告诉第一财经，可用性付费与绩效挂钩非常及时，可以避免PPP领域重工程轻运营的现象进一步恶化，而捆绑的要害在于所对应的绩效。比如对维护难度极低的普通绿化项目，即便捆绑绩效也很容易达到。再比如，黑臭水体PPP项目捆绑以河道断面长期改善作为绩效基点就很难做到，但是这能避免社会资本干了工程就跑，使得真正运营商发挥实力。
龙元建设集团副总裁赖朝辉告诉第一财经记者，30%这一比例限制还有待验证，这需要与地方政府洽谈协商。在未来，PPP市场将更合规，更重视运营。
金永祥表示，过去几年政府付费类项目中建设投资与绩效挂钩关系不是十分密切，以后这种做法不受政策支持了，地方政府将在项目运作方面做出相应调整。
编辑： 徐冰冰
目前在中国科学院生态环境研究中心攻读博士学位，此前分别在武汉大学和北京大学光华管理学院获得理学学士和工商管理硕士学位。
现任E20环境平台执行合伙人和E20研究院执行院长，湖南大学兼职教授，华北水利水电大学管理与经济学院客座教授，中科院生态环境研究中心硕士生校外导师，天津大学特聘讲师，并兼任北京大学环境学院E20联合研究院副院长，国家发改委和财政部PPP双库的定向邀请专家，世界银行和亚洲开发银行注册专家(基础设施与PPP方向)、国家绿色发展基金股份有限公司专家咨询委员会专家库专家、巴塞尔公约亚太区域中心化学品和废物环境管理智库专家、中国环保产业研究院特聘专家、中国环保产业协会环保产业政策与集聚区专业委员会委员。住建部指导《城乡建设》杂志编委、《环境卫生工程》杂志编委、财政部指导《政府采购与PPP评论》杂志编委，并担任上海城投等上市公司独立董事。
在PPP专业领域，薛涛现任清华PPP研究中心投融资专业委员会专家委员、全国工商联环境商会PPP专委会秘书长、中国PPP咨询机构论坛第一届理事会副秘书长、生态环境部环境规划院PPP中心专家委员会委员、国家发改委国合中心PPP专家库成员、中国青年创业导师、中央财经大学政信研究院智库成员、中国城投网特聘专家等。
20世纪90年代初期，薛涛在中国通用技术集团负责世界银行在中国的市政环境基础设施项目管理，其后在该领域积累了十二年的环境领域PPP咨询及五年市场战略咨询经验，曾为美国通用电气等多家国内外上市公司提供咨询服务，对环境领域的投融资、产业发展和市场竞合格局有着深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清华大学环保产业研究中心副主任，着力于环境产业与政策研究、PPP以及企业市场战略指导等方向。
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