时间： 2017-12-11 09:22
来源： 财税大观
作者： 江湖之远
推动了四年的中国式PPP现在面临着“迷失方向”的困境。
最近老金比较担忧他所从事的PPP的行业发展问题，在朋友圈发出了一则“给重病患者又一剂猛药，看起来很专业的感叹。”
老金是大岳咨询的总经理金永祥，在过去的四年中，金永祥所在的公司为PPP的各个参与方提供了大约1000多个项目的专业服务。
PPP即政府与社会资本合作，在2013年年底财政部提出推动PPP，截至2017年9月末，全国政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台中全国入库项目：合计14,220个，累计投资额17.8万亿元。
但是一个高速发展的PPP市场在2017年的下半年突然刹车，进行规范，到了年底更是面临着走到“末路”的风险。
金永祥担忧的是推动了四年的PPP如果规范工作做得不好，会遭遇到挫折。他所说的挫折是指现在多个部委出台文件对PPP进行规范。但是他认为，规范是正常和理性的，但是规范过度可能会遇到挫折，一个政府部门出文件可以理解为规范PPP， 现在多个部门出文件，一个部门划一个圈，其他两个部门再画圈，这样也就意味着PPP只能在这三个圆圈的交集部分操作，意味着PPP的大幅萎缩。
“经过四年的快速发展PPP确实需要规范，但力度也应该适中。相比以前的融资平台、BT(建设-移交)、土地财政等，PPP模式更具优势，它更加公开透明，能制约政府投资冲动，PPP有问题不能就PPP本身说PPP好坏， 43号文之后，各种融资通道已经被堵死，各方通过这一机制的相互博弈中形成市场规则，使得市场在资源配置中起到决定性作用。目前已经落地的1万多亿PPP项目效率较高。因此PPP是负面作用最小的一项经济政策，规范PPP不应该用力过猛。”金永祥表示。
E20研究院执行院长薛涛看来当前由于国资委的192号文，财政部的92号文，加上中国人民银行资管新政六条的多重作用下，市场上对PPP的前景出现悲观情绪，四年不到的PPP面临一个转折点。
政策叠加
财政部带头推动了这轮PPP，也带头开始规范此轮PPP的发展速度。
金永祥所说的多个圈，也就是多个部委的文件分别是指财政部的92号文，国资委的192号文，中国人民银行、银监会、证监会、保监会、外汇局关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)。
一位PPP专家看来，一个政策可以接受，但是层层加码，政策叠加，对于PPP的打击是毁灭性的。政策叠加所造成的后果就是泼脏水连孩子一起倒出去了。
其实对于PPP的规范，财政部一直在吹风， 2017年11月1日，财政部金融司司长、PPP工作领导小组办公室主任王毅在第三届中国PPP融资论坛中就表示，要坚持“穿透管理、公开透明”的原则，一是要坚持并强化对资本金的管理。任何投资项目、任何金融活动，自己要投入一定的自有资金，再进行适度的融资，这是必须守住的底线。不能让政府的各种公共性基金作为资本金，更不要让社会资本用借款作为资本金，然后再用银行资金做运营。二是要加大信息披露力度。信息透明是最好的规范。
话音未过两周，财政部便出台了关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知。也就是财政部的92号文，该文要求要求进一步规范政府和社会资本合作(PPP)项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量。
通知的出台印证了王毅的讲话，也印证了财政部规范PPP的决心，但是对于PPP的参与者来说，这仅仅是规范的开始。
之后国资委的192号文，也就是 《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管〔2017〕192号文，以下简称“192号文”)，规定“纳入中央企业债务风险管控范围的企业集团，累计对PPP项目的净投资原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%，不得因开展PPP业务推高资产负债率。” 明确相关子企业PPP业务规模上限;“资产负债率高于85%或近2年连续亏损的子企业不得单独投资PPP项目。”
金永祥认为对PPP 影响比较大的，比如规定央企PPP项目的总量，不能超过净资产的 ，基本都超过了，没超过的也是快接近了。其次便是负债率的85， 央企的负债率一直比较高。很多超过了。没超过的也比较接近了。
金永祥的看法得了央企做PPP业务人士的认可，一位央企从事PPP业务的负责人表示，他们正在学习和消化92号文以及192号文，然后进行内部梳理项目情况，企业系统内部会按照国资委的192号文重新发新文件。
“财政部的92号文对项目库严控和央行资对资管严控的文对刚中标的项目影响比较大，希望未来有一个稳定的政策环境”。上述央企PPP业务负责人表示。
在金永祥看来，这是给PPP这个重病患者下的又一剂猛药，但是政策的叠加并没有结束。2017年11月17日，中国人民银行、银监会、证监会、保监会、外汇局关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)。 这也就是上述PPP业务负责人所说的严控资管的文。
上述央企PPP业务负责人表示，虽然还是只是征求意见稿，具体要看正式文件。但是对刚中标的项目会有影响，会影响项目融资到位的进程，有的PPP项目需要重新设计融资方案，另外私募基金参与PPP的杠杆使用会大大减少。
在一位PPP基金管理者看来，央行资管征求意见稿对PPP的应该比92号文和192号文的影响更大。资管新规限制了以银行为主理财产品通过期限错配的方式投入到了PPP项目中，根本性的限制住了PPP的资本金融资和后续贷款进度。对落地和未签约的项目有着极大的影响。
这样从财政部的92号文到国资委的192号文到中国人民银行等几部委关于资管的征求意见稿，等于几个部门的政策，从PPP项目到资金到社会资本方的参与全部被限制。
在一位PPP专家看来，突然地规范让大家都迷失了方向，迷失方向的不仅仅是PPP市场，从政策监管层到PPP市场从业者们都迷失了方向，不知道PPP的下一步在哪里?
那么PPP是就此灭亡又或是置之死地而后生?
未来走向
在如此政策叠加后，未来PPP的走向将会如何?金永祥在他的办公桌后思考，他认为，下一步的PPP会艰难，规范其实是风险的重新分配，原来是地方政府承担风险，成本低，现在风险分担重新分配，风险变成地方政府、金融机构、社会资本共同分担，PPP的成本将会上升。社会资本方和金融机构考虑到风险比较大，推动的压力会比较大，总体的规模和发展速度都会降下来。
编辑： 程彩云
目前在中国科学院生态环境研究中心攻读博士学位，此前分别在武汉大学和北京大学光华管理学院获得理学学士和工商管理硕士学位。
现任E20环境平台执行合伙人和E20研究院执行院长，湖南大学兼职教授，华北水利水电大学管理与经济学院客座教授，中科院生态环境研究中心硕士生校外导师，天津大学特聘讲师，并兼任北京大学环境学院E20联合研究院副院长，国家发改委和财政部PPP双库的定向邀请专家，世界银行和亚洲开发银行注册专家(基础设施与PPP方向)、国家绿色发展基金股份有限公司专家咨询委员会专家库专家、巴塞尔公约亚太区域中心化学品和废物环境管理智库专家、中国环保产业研究院特聘专家、中国环保产业协会环保产业政策与集聚区专业委员会委员。住建部指导《城乡建设》杂志编委、《环境卫生工程》杂志编委、财政部指导《政府采购与PPP评论》杂志编委，并担任上海城投等上市公司独立董事。
在PPP专业领域，薛涛现任清华PPP研究中心投融资专业委员会专家委员、全国工商联环境商会PPP专委会秘书长、中国PPP咨询机构论坛第一届理事会副秘书长、生态环境部环境规划院PPP中心专家委员会委员、国家发改委国合中心PPP专家库成员、中国青年创业导师、中央财经大学政信研究院智库成员、中国城投网特聘专家等。
20世纪90年代初期，薛涛在中国通用技术集团负责世界银行在中国的市政环境基础设施项目管理，其后在该领域积累了十二年的环境领域PPP咨询及五年市场战略咨询经验，曾为美国通用电气等多家国内外上市公司提供咨询服务，对环境领域的投融资、产业发展和市场竞合格局有着深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清华大学环保产业研究中心副主任，着力于环境产业与政策研究、PPP以及企业市场战略指导等方向。
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