时间： 2018-03-26 10:10
来源： 环境经济杂志
作者： 薛涛、赵喜亮
相对于前文所述的适用受限的风险共担，风险分担机制倒是PPP实施方案编制中最有价值的着眼点。巴曙松先生曾说过，风险分担的设计“其目的不是为了把政府的风险转移出去，而是通过这样的机制实现风险的有效管控。”要实现对风险的有效管控，在风险分配中的重要依据是由相对最有能力的一方来承担某项风险，以及政府对公共服务产出效果的有效把控，即笔者所说PPP唯一指标是长期运营绩效。
实际上，对于存在不可预知需求风险的A类PPP设计，由于风险分担设计无法穷尽，风险共担的设计一定会存在。而B、C、D三类政府购买的PPP项目中，理论上笔者看到的风险共担其实都是未完成足够设计的风险分担。
从产业视角看PPP1.0时代的成功
PPP的内核，除了我们所熟知的政企界面清晰、政府信息公开以外，培养高效能的产业主体是PPP实现公共服务长期供给效率提高的必要载体。总体而言，PPP带来的正外部性效益应归纳为3个维度：民众、政府获得长期的、更好的服务;促进小政府、大社会透明治理系统的构建;促进专业运营商和产业的发展。
从2004年特许经营到国发〔2014〕43号文之前，可称为PPP1.0时代，由住建部启动的部分政府公共服务外部化，打破了中国2000多个市县公共服务地域分割化、碎片化的局面。国发〔2014〕60号文所提到的基础设施规模化运营，在1.0时代实现了一部分，培养了目前占据国内环保类上市公司80%市值的产业主体。这些企业具备人才、资金、技术集成、品牌等综合实力，其发展壮大带来了基础设施的规模化运营，体现了行业集中度的初步提升，代表着环保产业的初步成熟，也是实现PPP目标落地的重要载体。
据E20研究院统计，截至2016年底，我国污水处理的市场化运营比例达到49%。在市场化项目中，污水处理项目主要以BOT、TOT投资运营服务模式为主，BOT占比47%，TOT占比27%，托管运营占比16%。
值得注意的是，这些公司是按“运营属性要求”来参与PPP和构建自己公司发展战略、资源分配和能力建设的。传统特许经营项目所蕴含的、天然的强运营属性带来了产业主体的功能定位和发展路径，也由此产生了PPP1.0未被充分评估的正溢出效应。多个企业个体的发展促进了整个产业的发展，而整个产业的提升也为公众和政府带来了更好的服务。在传统运营项目中，控股并表是显而易见的需求，运营控制是企业实现利润保障的基本路径，游戏规则的设计相对较好地兼容了企业逐利的目标、产业能力的提升、监管效果的达成和公共服务效率的长期提高。
但是，进入PPP2.0时代的PFI模式，即以工程公司领衔、以工程导向为主的阶段后(补充：从图4社会资本参以及参与项目的类型可以看出)，并不能显而易见达到这个目标。因为工程公司重在短期工程利益，很难培养可持续的企业核心竞争力，对整个产业的发展也缺乏促进作用。在某些项目里，高杠杆的资本金、庞大的联合体阵营、以简单的划分工程标段来区分联合体主要成员的分工、不知道并到哪里的报表、占比很低的维护费用比例甚至是由小小的联合体成员来承担“运营”任务，这种对追逐工程利润的短视行为对整个行业的可持续发展是损害的，更是把PPP这本经念歪了。
在PPP进入规范季的当下，除做好相关的流程规范、严守财政承受能力10%的红线，以及强化信息公开这些极具正面意义的改革方向外，对C类PFI项目的优化方向关乎本轮PPP改革能否行稳致远。
需要指出的是，依据工程造价下浮率、工程造价决算的控制力和虚拟计算的投资节省比例来表现PPP的物有所值，笔者对此是持怀疑态度的，这也是笔者坚持认为仅获得一个合格的工程并不等同于合格PPP的原因所在，且如果只要求合格的工程，通过施工招标即可实现。实操中，融资成本的提高和对暗藏工程利润的不易控制，都会使所获得的工程很有可能比政府自建更昂贵，进而偏离PPP的物有所值原则。
但也应该看到，对于某些“复杂”的非运营项目，政府主导建设和维护项目长期效果打水漂的情况在过去几十年间并不少见，公建公营投资浪费的损失即便偶发，也会远远大于试图通过PPP节省融资成本以及后端工程招标低价竞争带来的成本节约。即便把维护和绩效考核捆绑，如果允许把所有类型的非运营的基础设施融资需求都做成PFI项目，其中很多类型也很难做到物有所值。
对此，92号文对绩效捆绑改革提供了一个基本路径，但路径实现的前提还要达成一个新的共识，即所选择的项目所捆绑的绩效本身应是政府自己投资建设和维护难以实现的，否则简单维护即可达标的项目必然会出现工程化的趋势，即便是所谓的绩效标准具体化、精细化、数量化也难改项目本身“重建设轻运营”的本质，难掩政府过度追求融资、社会资本垂涎工程利润的本质。在笔者看来，只有长期运营绩效压力较大，再加上绩效捆绑按效付费，才可能出现此类非运营项目中的“准运营化”，并由此发挥区别于工程内涵的专业运营商的作用(甚至由于金融机构会偏向选择运营绩效压力小简单维护可达标的项目类型，导致PFI类型选择中的劣币驱逐良币的现象)。
PFI项目的典型特征是有一个易检验的、以效果为导向的、核心绩效考核目标，而要长期实现这一目标，整个项目周期必须做到“三合一”。例如：“水十条”中涉及黑臭水体整治和具有清晰所属河道断面考核目标的水环境综合整治;再如具有污染物实际削减量考核的厂网一体化和村镇污水治理。
编辑： 程彩云
目前在中国科学院生态环境研究中心攻读博士学位，此前分别在武汉大学和北京大学光华管理学院获得理学学士和工商管理硕士学位。
现任E20环境平台执行合伙人和E20研究院执行院长，湖南大学兼职教授，华北水利水电大学管理与经济学院客座教授，中科院生态环境研究中心硕士生校外导师，天津大学特聘讲师，并兼任北京大学环境学院E20联合研究院副院长，国家发改委和财政部PPP双库的定向邀请专家，世界银行和亚洲开发银行注册专家(基础设施与PPP方向)、国家绿色发展基金股份有限公司专家咨询委员会专家库专家、巴塞尔公约亚太区域中心化学品和废物环境管理智库专家、中国环保产业研究院特聘专家、中国环保产业协会环保产业政策与集聚区专业委员会委员。住建部指导《城乡建设》杂志编委、《环境卫生工程》杂志编委、财政部指导《政府采购与PPP评论》杂志编委，并担任上海城投等上市公司独立董事。
在PPP专业领域，薛涛现任清华PPP研究中心投融资专业委员会专家委员、全国工商联环境商会PPP专委会秘书长、中国PPP咨询机构论坛第一届理事会副秘书长、生态环境部环境规划院PPP中心专家委员会委员、国家发改委国合中心PPP专家库成员、中国青年创业导师、中央财经大学政信研究院智库成员、中国城投网特聘专家等。
20世纪90年代初期，薛涛在中国通用技术集团负责世界银行在中国的市政环境基础设施项目管理，其后在该领域积累了十二年的环境领域PPP咨询及五年市场战略咨询经验，曾为美国通用电气等多家国内外上市公司提供咨询服务，对环境领域的投融资、产业发展和市场竞合格局有着深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清华大学环保产业研究中心副主任，着力于环境产业与政策研究、PPP以及企业市场战略指导等方向。
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