兰亚军：从“犯人船”视角看垃圾分类“新环卫一体化PPP”制度设计

上篇回顾：兰亚军：浅析“垃圾分类指数”制度的建立和应用

前面的文章讲了，要解决垃圾分类的问题，首先要解决垃圾收运处环节中的分类投放、收集、运输、处理的“全产链”的问题。否则，居民分类后又混在一起就没有实质的意义，同时，反过来又会影响居民垃圾分类的热情。

要解决产业链的问题，关键两个问题需要解决;一是整个产业链如何打通并有合理的利润，二是如何保证原利益相关方的利益?

一、目前收运处环节的现状

1、垃圾投放、收集、运输和处理基本都是混合的

我国垃圾分类理念的提出，最早可以追溯到上个世纪五十年代。1957年12月12日，《北京日报》发表文章说，“生活垃圾要分类收集”。

时至今日，60年的时间过去了，除极少数垃圾分类试点城市的少数试点区域能做到分类投放、收集、运输处理外，绝大部分城市都是“混合收集、混合运输、混合处理”。

2、垃圾投放、收集、运输、处理各环节脱节

由于历史等方面的原因，很多地方，垃圾收运处各环节是脱节的，收集、运输、处理不是一个市场主体。通常的情况是，从居民小区到垃圾转运站，是由物业公司或居委会指派，一般是按每户收取一定的费用承包给私人。转运站到填埋厂或焚烧发电厂的垃圾清运是一个公司，一般是环卫部门自己组织人员清运或由一家公司负责;填埋厂或焚烧发电厂是一家公司，一般是政府采取BT、BOT等模式特许经营。相对来说，填埋厂由于没有明确的商业模式，一般由当地政府的城管环卫部门负责管理。而焚烧发电厂，由于有清晰的商业模式，都是以BT、BOT等模式特许经营给市场主体。同时，整个区域的环卫保洁又是其它公司在做，很多时候，同时有几家环卫公司在做。可以看出，整个收运处环节呈现“割裂化”和“碎片化”的局面。

3、垃圾收运处各环节都是按垃圾产生量是来收费和补贴的。

目前，垃圾收运处各环节都是按垃圾产生量是来收费和补贴的，也就是说按现有的收运体系，一方面简单方便，因为每个环节都不需要分类，都很方便。另一方面，各环节是按垃圾产生的量来收费或补贴的，垃圾产生的量越多，各相关企业收入或补贴就越多。现在要进行垃圾分类了，一方面，由于相应政策不配套，分类后的东西没有去处;另一方面，垃圾由一袋分成三袋或四袋，收集、运输、处理的成本都要增加;再者，在现有的补贴制度下，分类、减量做得做好，收集、运输、处理的垃圾量就越少，相应的，企业的收入就会越少。如果收运处各环节的制度设计不改变，特别是按量补贴的制度不改变，企业是没有动力去做垃圾分类的。非但没有动力，反而会有阻力，因为毕竟垃圾分类“动了别人的奶酪”。

二、目前收运处环节的弊端

1、产业链不同的主体，有经济效益或价值高的收走了。

垃圾的收集、运输、处理、回收，由于由不同性质的单位、无组织的人群操作，一方面因多个利益主体的参与使得不同主体相互之间因利益关系难协调，导致垃圾收、运、处理及回收各个环节脱节，难以有效地做好垃圾分类处理工作。

2、垃圾处理服务供给与需求相分离

目前，很多地方出现垃圾处理供给与需求相分离的局面，也不利于垃圾分类处理行业的发展。垃圾处理企业比如垃圾填埋厂，特别是垃圾焚烧发电厂，只需要面向政府，完成政府送来的垃圾处理任务，达到政府规定的处理标准，即可向政府领取服务费(处理费);而垃圾处理服务的需求者(同时也是垃圾排放者)也只需要面向政府，不与后面的收运企业及处理企业发生联系。这是目前广泛实行的政府购买与分配垃圾处理服务的垃圾处理组织形式。

垃圾处理服务的需求者与供给者被政府分离，既不直接交易，也不直接协商价格、服务要求等供需事项，致使垃圾处理失去了应有的经济活动和市场行为的要素，加深了垃圾处理似乎只是政府管理和社会公益活动的印象，阻碍了从垃圾处理到垃圾分类管理再向垃圾综合治理的转变，不利于垃圾分类处理行业的发展。

3、增加政府财政的投入

在目前的管理体制下，再生资源及垃圾中可回收有经济价值的部分都被个人或小团体拿走了，而没有回收价值的或对社会环境有危害的部分却被甩给了社会和政府，从而加大政府财政的负担。又由于产生者的垃圾处理费没有和垃圾产生量“挂上钩”，结果，垃圾量产生得很快，使得政府财政不堪重负。

三、垃圾分类需要收运处环节新建和重构。

1、收运处各环节需要分类

垃圾分类是系统工程，需要分类投放、分类收集、分类运输、分类处理。其实，在一前一后应再加“分类宣传”和“分类利用”环节，共六个环节，而且这个六环节环环相扣，一个环节出了问题，整个链条就功亏一篑了。

2、各环节一体化，收集、运输、处理最好是一个主体。

为保证各环节有机衔接，高效配合，需要收运处用一体化，最好是一家公司，或联合体。从这个意义上讲，目前的环卫一体化是发展的方向。应该在环卫一体化的基础上，将垃圾分类纳入其中，并进行相应的制度设计，我们将这种称为“新环卫一体化”。

3、各环节不再是按垃圾量来核算。

前面也讲了，垃圾分类的根本目的就是从源头减少垃圾量的产生，其次，是对已产生的垃圾进行分类，进入再生资源或生化处理，以减少进入后端处理的量，从而减少后端的压力。

要让这样的目的实现，如何保障各环节的利益?这是问题的关键。如果现有相关制度特别是补贴制度不改变，势必就造成了垃圾分类工作做得越好，进入填埋厂和焚烧发电厂的垃圾越少，企业得的钱也越少，势必会造成整个产业链无法建立。

四、垃圾分类的解决之道

1、制度设计决定垃圾分类的成败

垃圾分类是一项庞大而复杂的社会系统工程，不能头痛医头、脚痛医脚，需要系统思考和系统解决。要注重它的系统性、整体性和协同性，注重顶层设计和制度设计。制度设计决定垃圾分类的成败。

编辑：程彩云