《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）引发市场热议

时间：2019-03-18 13:10

来源：财政部PPP中心

作者：李炜汤明旺

二是“对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示”。这种风险提示如果做到实时披露，将有利于地方政府、社会资本及金融机构等各方的决策及风险管理。

三所述10%，具体可分为两个10%，即“确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%”和“将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库”。

第一个10%可谓PPP财承的首要“红线”，明文规定PPP财政支出的口径是一般预算支出。此前，不少PPP项目滥用政府性基金预算，违反基金预算“专款专用”原则，使部分地区的PPP项目财政承受能力论证沦为形式。财金10号文规定“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出”，而根据财金〔2015〕21号文“运营补贴指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任”，堵上了运营期内政府付费从政府性基金预算、国有资本经营预算安排的路径，普遍认为此条规定对于已入库且未采购签约、涉及政府性基金预算支出的PPP项目产生了重大影响。

第二个10%是对捆绑打包项目类的“红线”约束。

市场存在大量关联度不高、投资体量巨大、政府付费占比高的捆绑打包类项目。在规定项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%不予入库的情况下，预计短期内此类捆绑打包类数量上会大幅减少，但这将倒逼各方重视项目捆绑打包的关联性、逻辑性，并深度挖掘项目的经营性，提高项目使用者付费、经营性收入的比重，项目质量有望得到提升。

七、明确部分领域PPP项目的认定遵循“实质重于形式”的原则

财金10号文强调了对于“污水、垃圾处理等依照收支两条线管理”的项目，遵循“实质重于形式”原则，不能简单地被认定为政府付费项目。这一例外情形是对《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(财建[2017]455号)的呼应，有助于推动污水、垃圾处理领域的PPP项目继续实施，支撑推进污染防治攻坚战。

根据《国有土地使用权出让收支管理办法》第四条的规定“土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理”，即因实现土地出让所产生的前期土地征地拆迁、“三通一平”等配套设施、土地整理等发生的费用应从政府性基金预算口径中予以支出。在财政部门会同国土部门明确土地出让时序、开发计划，根据既往数据预测土地出让收入，扣除土地前期费用和拆迁成本和税费，合理推算出片区新增可用财力的情况下，片区开发项目中因实现土地出让与增值而产生的前期征地拆迁、基础设施配套及其他土地前期开发工作是否可以遵循“实质大于形式”原则，从政府性基金预算中予以列支?

八、进一步规范咨询机构和专家管理

“对于包装不规范PPP项目增加隐性债务风险、出具咨询意见违反相关政策规定、收费标准偏离市场合理水平、对PPP项目实施造成消极影响和严重后果的咨询机构和专家，要按照规定严肃追究责任。” 本质上是“专业的人做专业的事”，要求咨询机构和专家做到专业、独立、公正。关于“收费标准偏离市场合理水平”，如果价格明显偏低，实质上属于恶性竞争行为，应当禁止;收费价格较高不能仅从金额直接判断，需要考虑这一收费水平是否与高质量的服务匹配，做到“物有所值”甚至“物超所值”。对于咨询机构和专家的规范管理，市场普遍期待有更实质性的措施，比如对于操作不规范、各方反应强烈的咨询机构，以及PPP领域有违反专业性、独立性等原则的专家，是否对其进行公示、经济处罚甚至清理出库。

总之，罗马不是一天建成的。防范地方政府隐性债务、推动PPP规范发展也是持续的系统工程。政府、社会资本、金融机构、咨询机构在内的各方主体都应各尽职守的参与其中。当我们再过若干年回头审视时，财金10号文是规范发展PPP项目的新起点，祝PPP事业规范发展、行稳致远。

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