从垄断判例解析二次供水的“两难”境地

时间： 2021-07-26 14:17

来源：绿谷工作室

作者：谷林

二次供水是“供水高峰论坛”每年必须关注的话题，今年也不例外。(推荐阅读：高质量引领未来，2021供水高峰论坛开幕)

二次供水作为城市供水大系统的末端环节，常被称为是城市供水的“最后一公里”，直接面对居民，是供水质量和安全的最后保障。但与此同时，这个环节也不时被爆出问题。这到底是怎么回事?这种情况是如何产生的?该如何认识、如何避免?本文结合具体案例，试图从这个角度进行一点探析，希望能为供水企业和关注此事的民众提供一些参考。

处罚案例暴露二次供水的痛点与难点

2019年7月12日，国家市场监管总局反垄断局发布公告：天津自来水公司负责提供天津市南主城区的城市公共自来水服务，占据着该地区自来水服务市场支配地位。在其负责的供水区域内，房地产开发商取得供水服务后，还需自主建设二次供水设施才能实现自来水到户。在此过程中，天津自来水公司要求房地产公司必须签订《新建二次供水设施自行建设保证书》，指定房地产公司使用其子公司天津市华澄公司生产的HC系列电器控制柜和远程监控子站等，否则无法获得自来水供应服务。除此之外，天津市自来水公司还利用自身具备的二次供水工程审核验收职能，要求房地产开发商出具华澄公司的工程款凭证才能获准工程施工。

天津市市场监督管理委员经过调查，认为天津自来水公司利用其市场支配地位，在提供供水服务时附加不合理交易条件，损害了交易相对方的自主选择权，排除、限制了二次供水工程中其他合法经营者参与市场公平竞争，违反了《反垄断法》第十七条“没有正当理由搭售商品，或者在交易时附加其他不合理的交易条件”的规定。因此对其罚款7438622.77元，成为2019年国内反垄断执法部门对公用企业开出的首张反垄断罚单。(推荐阅读：总局发布天津市自来水集团有限公司滥用市场支配地位案行政处罚决定书)

事实上，类似这样的情况并不少见。2017年全国工商系统专门查办了广东、内蒙古、新疆、江苏等地6件供水企业垄断案，引起业内关注。其中包括吴江华衍水务有限公司(下文简称“吴江华衍水务”)。

吴江华衍水务成立于2005年10月，是香港上市公司中华煤气有限公司在内地第一个水务合资项目，享有吴江行政区域内30年供水特许经营权。

国家工商总局公布的处罚决定书显示：吴江华衍水务在供水经营中，利用其在吴江区范围内公共自来水供水服务的支配地位，明示或暗示房地产开发企业将给水安装工程、二次供水工程、接水装表工程等交由其全资子公司吴江华衍建筑工程安装有限公司或其指定的企业施工;对供水工程所需的水表、管材等主要材料和设备，要求房地产开发企业、施工单位必须使用当事人提供或指定的品牌、厂商。

这样基于垄断地位的交易行为，让房地产开发企业在供水工程施工单位的选择、材料设备的采购等方面没有自主选择权，破坏了公平竞争的市场秩序，也违反了国家的法律。

中国水网2017年因此专门组织了一场主题沙龙。(推荐阅读：供水企业的四大困境与六个出路)大家认为，这样的判罚案例为行业发展敲响了警钟，同时也或许是行业改革发展的新机遇。在这种现象背后，供水企业，特别是二次供水遭遇的“两难处境”的痛点和难点，也获得更多关注，亟待解决或改变。

权责错位二次供水面临“两难”境地

回顾我国供水行业的发展进程，供水公司最初是由政府统管的事业单位，慢慢发展成国企，随后， 2003和2004年出台的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》和《市政公用事业特许经营管理办法》逐渐将供水行业向市场化推进。供水企业的身份也因此处于“尴尬”的地位：既是市场化运作，又要承担公共服务的功能。

E20环境平台首席合伙人、E20研究院院长傅涛在其著作《市场化进程中的市场水业》中专门谈及这个问题。他介绍：城市水业因其具有这种“准公共产品”属性，不同于纯粹以供需关系决定的商品体系，在经营特征上具有自然垄断的特性。

按照经济学对自然垄断的解释，让一家企业在一定的区域内进行垄断性经营比多个企业同时生产经营更有效率。从促进公众福利的角度，这种允许一家企业在一定区域内进行垄断经营的模式会是更优选择。

自来水从出厂到入户要经历原水供应、制水生产、管网输送、(小区)二次供水四个环节。二次供水是指单位或个人将城市公共供水或自建设施供水经储存、加压，通过管道再供用户或自用的形式，是城市供水系统的最后一环，很多中高层小区均采用这种供水方式。(推荐阅读：二次供水的三种纠结)

图注：自来水的诞生过程：供水企业保证水在进入小区时合格，而进入居民家前的“最后一公里”，一般由开发商、物业或房产所有者来负责

二次供水过程中产生的水质问题，与复杂的产权相关。我国《物权法》界定，二次供水设施的产权属于全体业主，业主应承担其维护的责任。业主可以自行管理，也可以委托物业服务企业或者其他方进行二次供水服务。一般来说，二次供水泵房的整体建筑主体的后期修缮、安防措施、附属通风、排水、外部环境等责任主体前期是房地产开发企业，后期是业主委员会、物业公司;另外一些公房小区，还涉及到单位、房管所，而一些没有物业公司的老旧小区也有可能陷入二次供水管理的“真空”地带。

产权问题繁琐，直接导致供水设施有人建，无人修。管理水平参差不齐、供水设施陈旧，二次供水工作的推进，往往就卡在设施的维护和维修上。

供水企业在不拥有二次供水设施产权的情况下，如果也没有得到授权去管理这些二次供水设施，只能保证水在进入小区时合格。即便实现抄表到户，自来水公司负责自来水管道的维护，但并不包括小区内部的二次加压管道。

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编辑：赵凡