我国PPP政策中没有解读的几个关键概念

中央力推PPP已经两年多，取得了不少成绩，但也不可否认，由于有关方对PPP内涵和中央部委有关政策的理解不到位、不准确甚至错误(懂装不懂的人除外)，有些项目做得不规范，为将来留下隐患，偏离了中央推广PPP的初衷。因我国目前尚未正式出台国家层面的PPP法或特许经营法，故本文基于我国目前层级最高、涉及部委最多的政策，即国务院转发的由发改委、财政部、住建部、交通部、水利部和人民银行联合发布的2015年第25号令《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(业内俗称“PPP小法”，以下简称“办法”)，重点解读“办法”和其它相关PPP政策基本上都涉及的几个关键概念，希望能帮助PPP有关方更好地理解和实施PPP项目。

为什么PPP的合作期限原则上是10~30年?

“办法”第六条中规定PPP的合作期限“最长不超过30年”，其主要原因是：1)人的寿命决定的。因为投资PPP项目必然需要公司高层做决策，高层管理人员一般都四五十岁，基于职业道德和负责任，希望在退休或有生之年看到项目现金流由负变正(开始盈利，公共产品一般要10年左右甚至更长，取决于财务分析)和移交(此时可知道确切盈利额);另外，规范的公司一般有奖惩机制，参与者和决策者根据项目实施结果可能再获额外奖金或被追责。2)设施的寿命决定的。最典型的例子是电厂等设备投资占比很高的项目，社会资本希望在设备的最佳经济寿命期前后盈利并移交，以避免设备大修甚至更换而需要延长合作期而夜长梦多;而公路、桥梁、隧道、轨道交通等项目的设施寿命较长，故主要是由人的寿命决定的;3)技术的寿命决定的。最典型的例子是信息和通讯技术(ICT)等技术发展极快但项目残值很低或几乎没有的项目，特许期一般更短。

财金[2015]57号文“关于进一步做好PPP项目示范工作的通知”第二(六)条规定PPP示范项目“原则上不低于10年”，其主要原因是：1)财务分析决定的。因为PPP项目是提供公共产品/服务，如果是经营性项目(使用者付费)，要考虑使用者的支付意愿和支付能力，价格不能太高;如果是公益性项目(政府付费)，要考虑政府的财政承受力，“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”(财金[2015]21号文“PPP项目财政承受能力论证指引”第二十五条);如果是准经营性项目(使用者付费+政府补缺)，则上述二者都要考虑。2)全过程集成决定的。如果合作期限太短，不利于设计、建设、运营的全过程集成优化、减少协调界面和提高效率，不利于设施长期质量和性能、不利于降低项目全寿命期成本和提高服务水平，甚至有可能造成社会资本短期投机行为。3)倒逼地方政府完善信用和管理制度决定的。如果合作期限太短，政府付费项目就变成了BT或拉长版BT，而BT的缺点在我国过去十几年的实践中已经证明：很容易造成地方政府寅吃卯粮、形成巨额地方债务;项目成本高企(比政府投资模式一般高10-30%)。而且，10年一般是政府的两届任期，如果经过这种倒逼完善，即历经了两届政府，政府仍遵守PPP合同，说明这个地方政府信用和管理制度已经比较完善，反过来又有利于改善当地投资环境。

什么是项目融资?为什么国际上的PPP多是项目融资?

“办法”第十二条提到“融资方式”，第二十四条提到“结构化融资”，第二十三条“预期收益质押贷款”等，都与项目融资相关。对一般公众而言，项目融资可以作广义和狭义两种理解。作广义的理解，项目融资是指为特定项目的建设、收购或债务重组等进行的融资活动，即“为项目进行融资”。从金融学角度而言，广义项目融资是指债权人(如银行)对借款人(如项目公司)抵押资产以外的资产有100%追索权的融资活动，本质上就是企业融资(CorporateFinance)。若狭义地理解，项目融资就是本文所指的“通过项目去融资”，即通过一个项目的期望收益即现金流量、项目资产与合同权益去融资。从金融学角度而言，狭义项目融资是指债权人对借款人抵押资产以外的资产没有追索权或仅有有限追索权的融资活动。按照FASB(美国财会标准手册)所下的定义，“项目融资(Project Finance)是指对需要大规模资金的项目而采取的金融活动。借款人原则上将项目本身拥有的资金及其收益作为还款资金来源，而且将其项目资产作为抵押条件来处理。该项目主体的一般性信用能力通常不被作为重要因素来考虑。这是因为其项目主体要么是不具备其他资产的企业，要么对项目主体的所有者(母公司)不能直接追究责任，两者必居其一。”本文此后所提到的项目融资都是指狭义项目融资。

表1是项目融资与企业融资在几个重要方面的比较，图1是示例比较，结合图后的段落就很容易理解项目融资和企业融资的区别和优缺点。

表1项目融资与企业融资的比较

在图1(a)所示的企业融资中，总公司已有项目A和项目B，现拟扩大再生产向银行等金融机构贷款建设项目C。尽管贷款是用于运作总公司的一个项目C，但是负责偿还项目C的贷款和利息是总公司的责任，可能用到项目C所产生的现金流，如果项目C的现金流不足，则要用到其它项目(如项目A和项目B)所产生的现金流。也就是说，企业融资中，银行有要求总公司用其所有项目的现金流和资产还本付息的法律权力，即完全追索。企业融资的优点是，融资过程简单，总公司对项目C有全部的控制权，如果项目C运作成功，所得利润全部归总公司所有;缺点是，如果项目C运作不成功而不能还本付息，总公司将受到牵连甚至倒闭。这就是完全追索的最大缺点，对短期项目还比较合适，但对长期项目，特别是涉及政府(比较强势和可能不守信用)和公众(需要基本公共产品/服务，且光脚的不怕穿鞋的)的PPP项目(提供公共产品/服务)，投资者的风险较大。

而图1(b)所示的项目融资是总公司出一定的有限投资，注册成立一个专门运作项目C的项目公司(还应找几个对运作项目C有帮助的股东，如工程建设、设备/材料供应、销售商等，实现优势互补，强强联合)并以项目公司的名义，通过项目C的期望收益和资产说服银行放贷，当然银行也可能要求总公司和其他股东的母公司为项目公司提供一定的有限担保(不是全额担保)，要求监管项目公司的资金流向和使用(通过项目公司帐号质押)、要求直接介入权(在项目公司不能履行贷款合同时银行接管项目和项目公司)。由此可见，项目融资的好处是，因为还本付息责任是项目公司的，银行没有权力要求项目C和总公司抵押担保之外的其它赔偿，即为有限追索。因此，如果项目C运作不成功而不能还本付息，只是项目公司倒闭，项目C被银行接管，总公司只是损失已投入的有限投资和有限担保，但不会受到太致命的牵连;缺点是，项目融资过程和合同结构复杂，总公司对项目公司没有全部的控制权(取决于所占股份大小)，如果项目C运作成功，所得利润将按项目公司中各股东所占股份进行分配，不是全部归总公司所有。

编辑： 赵凡