时间： 2017-02-06 09:19
来源：
作者： 王强
不知从何时起，PPP圈子开始流行看天象。掐指一算，中国力推PPP已经进入第三个年头了。当2014年初，PPP的号角开始在慢慢地吹响的时候，没有几个人会预想中国的PPP事业会走到今天的地步，当时行业内还有个专家写文章表示，结合以往的经验，我国PPP最后很有可能会“一地鸡毛”。然而，仅仅过了三年，“一地鸡毛”至少变成了一大批“金凤凰”。
这些“金凤凰”能不能成为中国经济上空中的“雄鹰”，是不是加快落实五大发展理念，促进新城镇化建设，提升城乡居民公共服务水平的利器和砥柱，现在还不能得到很明确的判断。但是，正当不断有人从外行成为内行，不断有内行摸清楚PPP的门道的时候，并且不断有舆论批评PPP市场种种不规范的时候，中国PPP的天象已经开始越来越清晰，越来越明朗。
那么，如何才能参透中国PPP在中远期内的天象呢?这就要从PPP的本质，中国推行PPP的经济社会背景以及近三年来中央和地方政府在推动PPP过程中分分合合的政策举措谈起。
(一)中国PPP的内外条件
据官方数字，我国目前各级政府推出的各类PPP项目的总额已经达到了十几、二十万亿了。如此巨大的体量，完全够资格成为我国当代发展进程中的一个重要的经济现象了。这个经济现象，肯定不会昙花一现，也不可能昙花一现，不仅仅值得全世界PPP专家来研究，更是值得全世界经济学家和社会学家来跟踪，来研究。
PPP的本质就是基础设施和公共服务领域的管理创新，说白了就是政府和市场的关系。如果梳理一下所有的现存政策与PPP项目现实需求之间的矛盾，追根溯源，根本上就是政府和市场之间的矛盾。这样的矛盾，不是天生就存在的，而是我国经济社会发展到一个新的阶段，自然而然产生的。这样的矛盾，也不仅仅在中国存在，在PPP的母国英国，依然存在。PPP不仅对中国来说是新生事物，在英国、法国和美国，在50年内，依然还是一个新的事物，虽然英国1992年就开始推行PPP。这正如男女的情感是人生永恒的主题，政府和市场的关系是人类经济活动中永远的命题。这个命题的内涵现在讲起来依然十分老套，就是政府多一点，还是市场多一点。
基础设施和公共服务领域是观察政府和市场关系最好的窗口。这个窗口，经常是被政府遮挡，又常常被国有经济占据，古今中外，莫不如此。英国1989年的水务私有化或市场化改革实际上是原有国有企业的改制，国有水务企业实施证券化和混合所有制，在这之前，英国水务奉行的是长达近一百年的政府和事业单位体制。现在细细想来，英国和世界上其他国家在推行PPP的背景与我国有相当的不同。英国和其他国家的PPP最初背景就是财政吃紧，不得不借助市场的力量。随着市场机制的应用，PPP模式的优势被不断发掘和提升，进而逐步改变了基础设施和公共服务领域的游戏规则、政企关系和政商边界。这一进程还在持续，但是还会时不时地受到国际政治与经济环境的影响，例如2008年的全球金融危机就使英国的PFI投资额大幅下降，并导致了PF2的形成。
虽然中国推出PPP的终极背景也是和全球金融危机有关，但确切地讲，是在政府不缺资金来源，全球货币超发，而且货币超发下城市土地价值激增，进而政府更加不缺资金的环境下开始登堂入室，并向纵深发展的。所以，回头再看看43号文(国务院关于加强地方政府性债务管理的意见)就会有别样的意味。在货币超发的背景下，43号文并不能真正地约束政府债务，却降低了城投债务，削减了平台公司的功能。政府平抑货币超发的办法，目前看来就是尽快形成基础设施资产了。这就是为什么中国会出现这么多各种门类的PPP项目，并且这些PPP项目当前还被认为是优质资产。虽然我们反复对照英国的PPP，但是英国实施二十年，只有几百个项目，总金额不超过1万亿人民币。所以，两者实际上不具有可比性。货币超发，是中国PPP非常重要的客观条件。
那么，中国PPP的主观条件又是什么呢?主观条件有两个，条件之一是我国社会主义市场经济体制完善和改革的深化，这在党的十八大文件上写的明明白白。条件之二是政府公共治理方式的变革和能力的提高，这方面的需求现在看来更加迫切。PPP成了实现两个条件最好的载体。也就是说，PPP在其他国家说不定就是做点项目，顶多是基础设施和公共服务领域的创新模式。在我国PPP就是充分激发市场活力的手段，要承担更大的历史使命。主客观条件互相呼应，中国就成了前所未有的PPP最大市场了。另外，与其他国家比较，更为特殊的是，由于PPP对各级政府而言，是个全新的专业，相关部门的意见一时得不到统一，最后不得不问计于民，民间的智慧得到展现，专业的思想得到交流，再加上信息网络、自媒体和微信的介入，为政府、市场和社会搭建了各种交流平台、讨论问题、研究问题提供了高度便利。政府出台的政策和制度，无论好坏，都能得到快速解读，响应或者广泛的评议，直至深入人心，就算有不足，也不会有大的偏差。全国上下，有这么大范围的人、机构部门，以一个共同的话题常常穿越时空，聚在一起，以这么高昂的热情参与讨论、研究和传播PPP的知识，这在全世界范围内都是绝无仅有的。英国实施PFI的时候，怎么可能有这样的条件?所以，中国PPP能够快速发展，有一部分贡献要归功于马化腾。上述几大因素结合在一起，中国的PPP就在三年前一个并不被人察觉的时点上，以特有的方式，爆发了。历史就这样选择了中国。恰恰就在此时，中国“一带一路”的构想走上了世界的舞台。因此，中国的PPP，好戏还在后头!
(二)中国PPP制度和政策设计的基本逻辑
回顾三年来的出台的PPP制度和政策的主要脉络，抽丝剥茧，最后就会发现所有的考量都指向一个核心，那就是政府和市场的关系和边界。简单言之，就是在一个基础设施项目上，政府和企业的职责定位是什么，各自应该伸出什么手，各自的手又应该伸得多少长，谁的手先出还是后出，两者如何交手、又如何握手。43号文提出了国有企业到底能不能承担政府项目融资的命题，60号文(关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见)吹响了政基础设施和公用事业领域推行市场化改革的号角，113号文(财金〔2014〕113号文 政府和社会资本合作模式操作指南)明确了PPP项目中政府和企业的操作流程，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》确立了基础设施项目上政府吸引社会资本的原则和工作重点。去年由国务院颁布的《投资体制改革的决定》更是确立了企业的投资主体地位、并提出了完善政府投资体制，规范政府投资行为和转变政府管理职能的坚定要求。甚至包括倍受关注的PPP项目下的土地制度、园区和特色小镇开发模式，背后都涌动着政府和市场关系的影子。直至最近由国家发改委、证监会联合印发《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》，推动成熟PPP项目资产证券化，这就直接打通了基础设施市场化的督脉，为下一步完善、细化PPP的各项制度打下了基础。所以，回顾这三年，没有哪一个领域如同基础设施和公用事业那样，改革得那么深刻、那么迅猛，那么受到广泛关注。
编辑： 程彩云
E20特约评论员 目前供职于上海城投集团有限公司。2001年在英国伦敦大学学院巴特列特研究生院建筑经济与管理专业（主修城市基础设施投融资和PPP/PFI）学习并获理学硕士学位。2005年加入上海城投以后，牵头开展了《基础设施投资新趋势-上海PPP模式研究》并于2010年获上海市政府决策咨询奖，此研究被上海市法制办誉为“上海市特许经营立法的理论基础”。2006-2007年参与了《上海市城市基础设施特许经营管理办法》的制定工作，并向上海市政府立法相关部门系统性地提出建议并大部分得到采纳与吸收。作为上海城投项目
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