发改委新推存量资产PPP，是大蛋糕还是小饼干？

时间： 2017-07-17 11:03

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作者：赵喜亮汤明旺安志霞

近日，国家发展改革委随后印发的《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》提出，经过长期投资建设，我国在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程等基础设施领域形成了大量优质存量资产。不少业内专家对此解读认为，存量项目PPP或将成为一股新热潮。以PPP盘活地方政府存量资产，既能为地方政府腾出更多资金用于新项目，还能给予民间资本更多投资机会。那么，存量资产的PPP项目，到底是大蛋糕还是小饼干?本文将做深度剖析。

2017年7月5日国务院常务会议指出，拿出更多优质资产，通过政府与社会资本合作模式引入各类投资，回收资金继续用于新的基础设施和公用事业建设，实现良性循环。

国家发展改革委随后印发了《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》，指导地方加快运用PPP模式、规范有序盘活基础设施存量资产，形成投资良性循环。《通知》提出，经过长期投资建设，我国在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程等基础设施领域形成了大量优质存量资产。积极推广PPP模式，加大存量资产盘活力度、形成良性投资循环，有利于拓宽基础设施建设资金来源，减轻地方政府债务负担;有利于更好地吸引民间资本进入基础设施领域;有利于吸引具有较强运营能力的社会资本，提高基础设施项目运营效率;有利于推进国有企业混合所有制改革;有利于加快补齐基础设施短板，推进供给侧结构性改革。

一、存量项目PPP蛋糕机会来临

不少业内专家对此解读认为，存量项目PPP或将成为一股新热潮。以PPP盘活地方政府存量资产，既能为地方政府腾出更多资金用于新项目，还能给予民间资本更多投资机会。

而在此前不久举办的第二届广州PPP创新发展研讨会上，国家发改委固定资产投资司副司长韩志峰表示，要加大存量项目PPP力度，盘活存量资产。他指出，改革开放以来，我国基础设施领域存在大量优质资产，这些存量项目具有稳定现金流，且项目本身具有可观的经济效益或是未来可预期的经济效益;在这些存量基础设施领域加大PPP的推广力度，盘活存量资产，形成投资的良性循环，或许会是下一阶段推广PPP的重要方向之一。

再往前看，存量项目一直属于国家鼓励使用PPP模式的范畴。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)提出，“政府可采用委托经营或转让—经营—转让(TOT)等方式，将已经建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理”;《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》(财金〔2014〕112号)要求各级财政部门鼓励和引导地方融资平台公司存量项目，以TOT(转让-运营-移交)等方式转型为PPP项目，积极引入社会资本参与存量项目的改造和运营;《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)指出，“行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目”，并附有存量项目适用的委托运营(O&M)、TOT、ROT等具体模式说明。《国家发展改革委中国证监会关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》(发改投资〔2016〕2698号)，就推动PPP项目资产证券化融资相关工作作出全面安排，以更好地盘活PPP项目存量资产。一些细分领域的政策实际上也推动着存量资产PPP模式的应用，比如“水十条”和标准的出台，催生了一批污水处理厂的提标改造PPP项目。

实际上，2004年住建部126好文发布以来，以特许经营tot模式和股权转让模式操作的存量项目PPP已有不少成功的案例。一些原本由地方公营事业单位运作的自来水厂、污水处理厂、垃圾处理厂，通过引入专业的社会资本，既减轻了地方政府的债务负担，也提高了公共服务的供给效率和供给质量，社会资本从项目本身也获得了合理的回报。典型的例子包括合肥王小郢污水处理PPP项目，南京市城东、仙林污水处理PPP项目、安徽马鞍山供水公司股权转让项目等。

从这个程度上说，全国各地有望迎来一轮存量项目PPP的热潮。本文存量项目PPP分析不是分析股权收益，而是分析PPP市场化率及潜在的市场空间。对于存量项目，上市的属地企业(B方阵，区域综合环境服务集团)签订特许经营，而B方阵市场化的方式区别于A方阵(重资产环境集团)，B方阵PPP的市场化率计算需要排除上市公司持有的运营资产，具体分析如下文所述。

二、市政供排水领域存量资产的PPP空间将释放

根据国发43号文和60号文，市场化涵盖两种方向。一种是通过PPP方式让外地社会资本参与，一种是属地企业上市签订特许经营或属地企业签订类似特许经营的承包协议进行一定的市场化转型或专业化平台的升级。

《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》明确提到能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程等领域进行存量资产盘活。E20现就市政供水、污水两个领域存量PPP市场化空间进行数据测算，为业界参与存量资产PPP项目提供参考。

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编辑：李丹