时间： 2017-07-26 13:26
来源：
作者： 刘世坚
2017年7月21日，国务院法制办发出“关于《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》公开征求意见的通知”。对于这一里程碑式的文件，业内反响自然是极其强烈。赞美者有之，质疑者亦有之。今天，P3带路君不揣浅陋，拟对该文逐条提出点评和修改意见，谨供业内讨论，立法者参考。
国务院法制办关于《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》公开征求意见的通知
2017-07-21
为了增强立法的公开性和透明度，提高立法质量，现将国务院法制办、国家发展改革委、财政部起草的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》及其说明全文公布，征求社会各界意见。有关单位和各界人士可以在2017年8月22日前，通过以下三种方式提出意见：
一、登陆中国政府法制信息网（http://www.chinalaw.gov.cn）,进入首页主菜单的“立法意见征集”栏目提出意见。
二、通过信函方式将意见寄至：北京市2067信箱（邮政编码：100035），并请在信封上注明“基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例征求意见”字样。
三、通过电子邮件方式将意见发送至：zfhshzbhztl@chinalaw. gov.cn。
国务院法制办
2017年7月21日
P3带路评：千呼万唤始出来。一个月的征求意见时间，PPPers和所有关心PPP的人们，走过路过，千万不要错过。对于勤勉与坚持，我们不能吝惜赞美，但是批评和建议更加重要。
基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）
P3带路评：基础设施和公共服务，应该是2016年7月7日国务院常务会议确定的PPP主管部门职责分工（旧文参阅：PPP之玄机快评——国务院说，你们的分工如下......）。
第一章总 则
P3带路评：《总则》共八条，内容涉及立法目的、PPP模式定义、适用范畴、实施原则和管理体制。总体评价——有新意，少突破，对基本概念及共识的提炼还有值得商榷之处。
第一条 为了规范基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作，提高公共服务供给的质量和效率，保障公共利益和社会资本方的合法权益，促进经济社会持续健康发展，制定本条例。
P3带路评：《条例》制定的目标有四个方面。其一，规范PPP（注意，不是“促进”，而是“规范”）；其二，提高公共服务质量和效率（注意，没提到融资）；其三，保障公共利益和社会资本方的合法权益（注意，公共利益和合法权益都需要得到保障）；其四，促进经济社会可持续发展。
第二条 本条例所称基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作（以下简称政府和社会资本合作），是指政府采用竞争性方式选择社会资本方，双方订立协议明确各自的权利和义务，由社会资本方负责基础设施和公共服务项目的投资、建设、运营，并通过使用者付费、政府付费、政府提供补助等方式获得合理收益的活动。
本条例所称社会资本方，是指依法设立，具有投资、建设、运营能力的企业。
P3带路评：此条为PPP的定义。比较出乎意料的是，定义与国内PPP项目的惯常操作模式存在较大偏差——项目公司不见了。政府通过竞争性方式选择社会资本方没有问题，但是政府和社会资本方签约，由社会资本方负责项目的投建运，而且社会资本方被明确要求具有投建运能力。如果社会资本不直接负责，而由其设立的项目公司负责呢？如果社会资本只拥有其中一种能力呢？项目公司是新公司，是否存在适格问题？而且本段内容与后面第十四条也存在不一致。建议修改如下：
“本条例所称基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作（以下简称政府和社会资本合作），是指政府采用竞争性方式选择社会资本方，政府与社会资本方或其设立的项目公司订立协议明确各自的权利和义务，由社会资本方或其设立的项目公司负责提供符合相关质量和效率要求的公共服务，并通过使用者付费、政府付费、政府提供补助等方式获得合理收益的活动。”
第三条 符合下列条件的基础设施和公共服务项目，可以采用政府和社会资本合作模式：
（一）政府负有提供责任；
（二）需求长期稳定；
（三）适宜由社会资本方承担。
P3带路评：“指导目录”的思路不错，但是三个条件主观性强，含义不清，容易引发歧义，而且可能直接导致PPP模式适用范围的收窄，与当前呈开放态势的相关政策导向之间存在偏差。建议精简如下：
“国务院有关部门负责制定政府和社会资本合作模式的基础设施和公共服务项目的负面清单，并适时调整。”
第四条 国家制定和完善与政府和社会资本合作模式相适应的投资、价格、财政、税收、金融、土地管理、国有资产管理等方面的政策措施，支持符合条件的基础设施和公共服务项目采用政府和社会资本合作模式。
P3带路评：此条关注到PPP模式与现有法律法规、政策框架之间的冲突，建议修改如下：
“国家制定和完善与政府和社会资本合作模式相适应的投资、价格、财政、税收、金融、土地管理、国有资产管理等方面的政策措施，支持和促进政府和社会资本合作模式在基础设施和公共服务领域的应用。”
第五条 基础设施和公共服务项目采用政府和社会资本合作模式，应当积极稳妥、依法合规，遵循平等协商、诚实守信、长期合作、公开透明的原则，坚持公共利益优先。
编辑： 李艳茹
刘世坚律师毕业于美国杜克大学法学院（Duke University School of Law），现为君合律师事务所合伙人、君合金融与基础设施业务部北京负责人，同时也是国家发改委、财政部定向邀请入库的PPP专家。刘律师自1998年开始从事境内外基础设施项目投融资业务，全程参与了国内诸多经典PPP项目的运作与实施，并作为法律专家深度参与PPP立法工作，分别为国务院法制办、国家发改委、财政部及多个省市提供PPP立法建议，参与PPP项目资产证券化相关立法及培训工作。目前，刘律师还受邀参与联合国欧洲经济委员会（U
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