薛涛年度报告（下）：垃圾分类之辩—四大博弈 红蓝交织

首先要说明的是，我们很多地方都在开展垃圾分类的宣传普及工作，而为了说服百姓垃圾分类所采用的观点，也与许多多年存在但被压制的“反烧派”形成了合力。前段时间，我在深圳的一次环卫协会的会议上也说到这个问题，就是现在为了让老百姓愿意花更多的时间参与到垃圾分类中(接受更高的人时成本)以及接受政府花更多的钱来治理垃圾问题(接受更高的经济成本)，有些政府基层的宣传者进入了一个重大的宣传误区。我们都看到在这方面有大量的微信文章，包括在昨天徐老师发言后对其提出质疑的反烧的微信公众号们。主旨就是“三部曲”，第一，垃圾围城了，通过拍摄的卫星照片，显示城市周围被垃圾堆满了，没法看了(如下图)。

第二，海洋鱼类都被塑料垃圾搞死了。第三，垃圾焚烧二恶英危害极其严重。通过这三个理由推导的结论是老百姓要垃圾分类，相信大家都见过类似这样的标准的宣传方式，我觉得这派意见是在三叉戟坐标的右下角。这种宣传本身的逻辑是有问题的：垃圾围城和塑料垃圾进入海洋这些问题的最直接消灭者就是垃圾焚烧，通过垃圾分类并不能直接解决这些问题。在现阶段，仅仅通过垃圾分类来实现减量，正如刘建国老师提醒的，在垃圾分类不可能完全精分等原因导致后端处置无法匹配的情况下，有可能会导致一堆垃圾可以分出十堆垃圾，而这十堆垃圾都变成堆积，或者跑到海洋里去了，带来更严重的问题。因此，在我们说的这个固废处理问题的金字塔结构当中，垃圾焚烧作为第二阶段中的中坚力量和整个固废链条的托底，是不能轻易动摇的，所以在现阶段想要一步到位的“天下无焚”而妖魔化垃圾焚烧是非常危险的。我们住建部门在这么多年来的努力，才使得垃圾处理逐渐让民众认可，(当然是在有足够经费支持的情况下)，而我们的环保部门也积极的在后端监管方面有所作为(相关链接→“我是环境守法者”活动在杭州举行13家垃圾焚烧企业作出环境守法承诺)。刚刚取得的不易的进展，不能因为垃圾分类又把这个基石在宣传的过程中间给打破了，这个对城市固废的稳定管理的影响是非常大的，会对新建项目带来更大的“邻避”冲击。

一步与多步：事物发展的自然规律

据上所述，我们认为固废处理行业的发展演进过程中存在一个“一步与多步”的客观规律，目标远大宏伟是没有问题的，但是在一些前提条件尚未达到的情况下盲目追求一步到位的发展是很危险的。比如从过度依赖“人时成本”的角度来看，我们业内有一个段子，说北京的雾霾很严重，解决方法很简单，我们只要把北京市两千万人全部集中在三环以内，一起摇扇子，雾霾就能吹散(相关链接→张奕轩：垃圾专利?教你一套固废技术专利“防狼术”)。这个真的能做到吗?

同理到我们的垃圾分类，要求每个居民像日本那样把垃圾精细分类到18分，以达到各自可以回收利用的标准(理论上我们需要通过人力投入的细分，才可以使低价值可回收物提升品级以达到高价值到可以不依赖补贴做回收利用的可能)，而且从今天说好开始，明天就做到，从社会组织管理(政府能力)和人的本性(居民意愿)两个角度来看都很难做到。在追求生态级的逐步发展的过程当中，就必须要有后端托底设施去解决现阶段的垃圾问题，否则面临的就是系统崩溃的风险。这就是一个随着社会进步的过程，一步与多步的发展过程问题。

人时还是财政：谁来承担成本

而换个方向，我们提到的杭州余杭模式，前面的发言当中严峥也提到了这个项目。政府花近四百块钱每户每年的成本请人进行前端的入户收集干垃圾，实际上是政府用经济成本替代人时成本的一种方式。当然这样的经济成本也可以投入垃圾处理末端环节本身，由于居民细分不够，我们就需要投入装备在后端厂内精分上，比如购买苏州嘉诺的装备，这也是另一种经济成本代替。

我们在宁波做生活垃圾收费的价格机制研究过程中在各地调研统计得出，不考虑垃圾分类，现在政府在末端垃圾分类处理财政所支付的成本已经达到每户每年600-1200每吨之间(仅包含处理环节)。而热议的垃圾焚烧的央补问题，焚烧厂全国从几十个运营项目现在达到三四百个，中央财政确实也压力巨大。对于以焚烧为主的末端处理来讲，BOT的模式相对简单，签一个合同，就干起来了。那么下一届市长就要给钱了。徐老师的演讲中说到今、明两年是垃圾焚烧厂的投运高峰，这些财政支出将成为悬在市长、书记头上的一把剑。那么像杭州余杭模式下，近400元每户每年的价格，全部都压到政府财政来支付，纯粹用购买服务的方式由企业代行来做垃圾分类可持续吗?

大幅增加的垃圾处理成本让政府很难持续承受，这也是发改委绿色价格机制文件要强调的问题，(相关链接→透视发改943文：垃圾收费分类双管齐下，固废管理进入体系化)就是尽快建立以“谁污染，谁付费”为原则同时与垃圾分类相匹配的差异化垃圾处理费价格机制。我们在做垃圾收费机制的项目时调研过国内很多不同类型的城市，我们发现我国目前的垃圾收费标准非常低，只有50-100元每户每年(每户每年约产生一吨垃圾)，远不足以覆盖垃圾的处理成本，这还没有将收费的覆盖率和收缴率考虑进来。(相关链接→宁波破题垃圾收费难： 宁波生活垃圾处理收费机制研究项目启动)让我们来对比看看国外，上图中左边是我们收集到的一部分发达国家向居民征收的垃圾处理费数据，德国600-3500每户每年，日本800-4000每户每年，左老师介绍的东京在800元，而大阪可以达到4000每户每年，每个城市也不尽相同。

美国500-2000，瑞典500-1000。对比而言，我国目前的收费水平仍较低，在相应价格机制到位之前(这同样也是个一步与多步的问题)，以及在当前地方政府财政收入下滑的背景下，再将垃圾分类全部搭到经济成本上由财政支付，所带来的就是垃圾处理财政缺口的不断扩大，也就是我们说的“经济不可承受”，那么也许仍需要通过一定的“人时成本”进行平衡，所以大家都对杭州余杭这种高政府补贴模式比较担忧其可持续性。

从另一个角度来看，经济成本中还存在另一个方向，也是一个政府与居民的博弈过程--厨余破碎机，等于通过罚款等迫使居民承担了有机垃圾分类的部分经济成本。但左老师也研究水的问题就知道，我们的地下管网系统干了一两万亿的河道治理以后，发现还得回来提质增效，折腾管网。我们的管网要彻底完善，需要资金十万亿左右。在现在跑冒滴漏的地下管网的状态下，再将厨余垃圾打碎冲进去，无异于雪上加霜，可能吗?而管网的维护及提升，估计十年二十年不一定干得完，那么在这过程中，水十条黑臭水体断面怎么办(同样是一步与多步的问题)?所以一些国家采取的家庭厨余垃圾破碎方式对于我们来讲在现阶段也是不合理的。

从另外一个角度来看，为什么上海在3月份左右开始进入强制分类以后，产生这么多的质疑和讨论呢?实际上是因为上海模式把政府在垃圾分类的责任比例更多的压到了居民身上，而北京刚公布的垃圾分类文件恰恰不准备跟随这个方向(相关链接→北京垃圾分类：“不会撤桶撤站，也不强迫定时定点。”)，也就是更多的采用了人时成本来进行分类，导致对居民以往的生活和行为习惯产生较大的影响，形成了行为干扰。另一方面上海要求更加精细的(主要针对湿垃圾部分)垃圾分类也形成了居民无法理解掌握的过度专业的问题，不要说居民是否能分对，就算是专业做垃圾分类的专家、企业也未必都能做到，这也就进一步加剧了在人时成本方面的冲突。

当然这里面其实也存在一步与多步的问题，对垃圾分类的理解、支持和掌握是需要通过宣传教育在一代人的时间来解决的，我们也相信随着垃圾分类开展的时间发展，居民的生活习惯在发生改变，对垃圾分类的理解也随之加深，必定会提高人时成本的耐受程度，同时降低垃圾分类所需要的人时成本。从效果上来看，上海市强制分类这段时间湿垃圾的分出量很大，同时有机质含量也非常好，总体效果还是不错的(相关链接→齐玉梅：三大路径与三种“不适应”，上海垃圾分类是看似简单的复杂事)。

相比来看宁波的模式中则对居民的干扰相对更少，宁波的垃圾分类工作中要求居民将厨余垃圾装到印有可溯源二维码的厨余垃圾袋内，不进行定时定点，同时没有要求过于精细的湿垃圾细分工作。也就是没有要求一步将垃圾分类做到极致，而是在稳步开展的过程中逐渐加强宣传引导，最终达到目的。居民分类的效果方面，从宁波首创的厨余项目运行情况上来看还是不错的。目前来看缺点就是进入厨余厂的垃圾有机质含量提高的不够多(相关链接→从宁波六年的垃圾分类路，看环卫管理系统的迭代需求)。

当然在这个成本分担矛盾的权衡博弈当中也就出现了市场机会。环卫运营企业可以通过自身专业化的运营管理来帮助政府完善对居民端的垃圾分类管理工作，同时减少对居民的行为干扰。这也是经济成本与人时成本博弈的一种权衡。

近年来很多专家都在说要根据末端的处理技术能力来决定前端的分类方式，这是从环境专业角度出发的说法。我们都知道现在的垃圾分类不仅是环境问题，更是公共管理问题。那么从公共管理的角度来看，在现在的教育和理念情况下我们要思考的是，居民能够(或者愿意)付出多少人时成本来满足我们城市的垃圾分类要求?如果强迫要让他做精细分类，能高质量的坚持多久呢?这就是我们说的日本分类模式在中国想推进的话，一个最直接要面对的问题。(也包括让居民通过购买垃圾袋来支付垃圾处理费，这个在当前相当长的一个阶段内在中国很难成功推行)。所以我们中国必须研究自己的垃圾分类理念和方法。

多步实现，三大成本动态平衡

回到三不可能的理念，我们对以上的内容进行归纳总结，发现杭州余杭的模式在经济上是不可持续承受的，就是在“经济可承受”圈的边缘。我们认为目前大部分地方政府是难以承受的，这种模式暂时不具备推广条件。另一方面来看杭州余杭的模式当中居民的参与程度实际上不够高，也不符合目前“垃圾分类新时尚”的提升社会文明的要求。但是，现阶段我们要直接做到日本、台湾这样的模式，人时方面是很难坚持承受的，也就是在“人时可接受”圈的边缘。

前文中已做叙述，上海模式中对人时要求相对更高一些，因此在人时可接受的边缘;宁波模式中则相对对政府的投入要求更高一些，因此又到了经济可承受的边缘。但是总体来看，上海和宁波模式都是相对比较符合现状条件的(在圈内)。我们也希望宁波、上海的模式能够持续下去并不断迭代升级，能够形成被广泛推广的垃圾分类模式。

垃圾分类推行过程中的另一个瓶颈，就是刘建国老师评估的，通过分析垃圾分类可以看到，第一政府要多花很多钱，无论是建末端设施还是前端体系的构建;第二，分析整个垃圾处理过程中的碳通量来看，实行垃圾分类在碳排放上也许也不合算。既然如此，分出湿垃圾以及可回收垃圾到底合不合算，这中间有一个评价维度的问题，此事事关垃圾分类本身到底有什么意义。回到图中右上角这个金字塔来看，前文中已经将下面三层之间的关系做了简单阐述，而垃圾分类本身实际上除了是在解决大时空多米诺效应下的生态问题之上，还要对居民的生活理念及方式进行改变，形成了文明的价值溢出，才使得垃圾分类在经济账和生态账可能暂时都不一定算的过来的情况下，还是值得持续坚持去做的。

我们看到垃圾分类做的好的城市，一般在社会秩序、法治观念等等方面也较为突出。到底孰因孰果?是因为垃圾分类做的好所以社会秩序、法治观念强呢?还是因为这些城市的社会秩序好、法治观念强才使得他们垃圾分类容易做的好呢?这也是一个思辨的内容。

编辑：陈伟浩