薛涛：PPP难解负债冲动，公共服务价费研究迫在眉睫

近期，由中国财经出版传媒集团、经济科学出版社出版的《政府采购与PPP评论》(2017年第一辑)一书正式出版发行，该书是一本开放性学术文集，刊载了包括政府管理部门、理论研究机构在内等各方主体有关PPP的精彩观点及论述。E20环境平台执行合伙人薛涛作品《PPP难解负债冲动，公共服务价费研究迫在眉睫》也被收录其中。该文从近期财政部再次敲响的规范地方举债的警钟出发，指出解决地方政府债务冲动的根源在于央地财权事权分配和公共服务价费机制的全面改革，并结合公共服务矩阵基本理论给出方向性的探讨。

E20环境平台执行合伙人薛涛

近日，《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)(以下简称“87号文”)推出，舆论一片哗然。应该说，对待地方政府违规利用“政府购买服务”程序来融资，该文件可谓稳准狠。再加上财政部等六部委5月初联合发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(以下简称“50号文”)之前的50号文，道道金牌催下，一种乌云压顶的味道，不少人以为政府付费类的PPP项目是否属于被叫停之列。当然，这种忙乱也折射出另外一面，87号文本身其实是对PPP的一种直接利好，然而不少主体却无法分辨，也体现了PPP这种相当复杂的事物，地方政府、金融机构乃至企业等各类主体其实有多大比例能够真正掌握?其次，细微处耐人寻味的是，也有人为此真心担心，是否从2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)(以下简称“43号文”)发端的这轮PPP大运动，也会有戛然而止的一天?

一、 PPP不是为了融资?

正如笔者在两年前所预警的一样，本轮PPP的发起时，未足够重视(或者是未来得及)对公共服务本身进行充分的顶层思考和设计，也未对特许经营10年的成果进行充分的分析和总结。以43号文为发端，将PPP的目标不光定位在对传统“公建公营”体系的一种“革命”，更是变成了在国际上罕见的对地方负债的一种辅助管理手段(即“堵暗道、修明渠”)。那么，我们就不应该对此没有心理准备，就是我们的PPP，在落地中很多时候与其根本目的(提升公共服务供给效率)的目标发生背离，融资落地成为地方政府最首要的目标，工程利润成为某些社会资本最看重的目标，安全放贷成为金融机构最要命的目标。在这样一个三元关系组合最终唱起“三人转”的时候，也许不少落地的项目也就和初心无关了。

笔者曾在去年一次国务院法制办的立法研讨会上刺耳地提到“自私博弈论”的观点，提醒政策制定者改革新政出台时要足够重视和推演实际落地中各类主体的逐利冲动及为此所带来的异化问题。近日，笔者在印度人考希克·巴苏的新书《政策制定的艺术——一位经济学家的从政感悟》中得到共鸣，书中用作者自身体验，强调政策制定者需要具有“二阶思考(two-stage thinking)的能力，即运用一定的经济学思维、逻辑推理能力以及基本的道德责任，对有关问题多想一步，充分考虑市场不同主体的自私本性(“经济人”假设)，才能提防貌似合理的政策带来南辕北辙的后果。十八届三中全会以来，我们在股市、金融、外汇、地方债务控制和房地产等方面几次谋求改革的努力都面临一些失控和混乱的局面，背后和“自私博弈论”及利益集团的形成有很大的关系。

其实，考希克·巴苏在这方面的真实体验只是验证了新制度经济学的一些基本原理，即市场机制并不是万能的，它难以克服“外部性”的问题。因此，推演市场行为者在追逐自身利益最大化的行为时，必须充分考虑除了市场机制以外，制度作为内生变量在其中的作用，而制度在此处不光是正式制度(法律、法规、合约等)，还包括非正式制度(价值观念、伦理道德、文化传统等)的约束性作用。

如果以上述思路凭着务实的态度认真去分析推演，而不是仅仅用理想主义来进行语言表述，结合笔者曾提到过的中国国情下的“三大关系”的制约(央地关系、部委关系和所有制关系，具体可参见：薛涛：中国特色三大关系决定PPP国情)，就可以明白为什么简单引进国外的理论应用在中国国情下结果却有可能南橘北枳。对比来看，日本的公建公营企业依然可以做到富有效率，而同时日本PPP中的VFM也可以做得有料有意义，而英国的PFI为什么不会有工程化的危险，为什么法国作为特许经营的鼻祖现在抛弃了融资属性，而更喜欢做DBO或者委托服务?这些事情在中国国情下会是多么的罕见。笔者一直坚持认为PPP的唯一核心目的是公共服务长期供给效率的提高，而此时想起来曾经在清华环境学院的一次沙龙上与德国教授们交流中国的PPP情况，他们提醒资本的逐利性和短期及流动性，从整体上与该核心目的存在背离的倾向，值得警惕并在机制设计中充分考虑预防。

二、PPP研究中公共服务体系研究力量的缺位

开篇所提到的大禹治水式的财政部控制债务问题的努力，如果说企业包括金融机构都是按照市场规律的指挥棒(逐利性)办事无可厚非，然而融资目的成为地方政府实际上的首要动机，却是在本轮PPP中中央政策制定者必须谨慎面对的核心问题，在政策制定前的推演上必须有充分的认识和安排，以避免PPP本身的核心目的因此无法达成。而基于如下的四个背离，我们需要加强对公共服务体系整体考虑的研究，而不仅仅是PPP流程节点上的直接研究，对于当前解决PPP后几十年的稳定发展问题变得十分关键。

1、 中央政策制定的初衷与地方政府面临融资困境谋求突破之间的背离

43号文，50号文，87号文，堵地方债如大禹治水般繁忙的财政部，一直在和地方政府的“道高一尺魔高一丈”的“创新”做“斗争”，背后也说明地方政府的融资困境难解。

2、 不同地区间财政收入可承担力与PPP意愿强度的背离

与之对应的是，相对富裕的地区，PPP意愿反而较低，而西部不少地方陆续会面临“10%红线”(《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》(财金[2015]21号)规定，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%)突破的问题。

3、 PPP项目追求创新效率与市场运营空间捆绑，与金融机构主要关注求稳求政府信用之间的背离

根据有些金融机构的反馈，他们对捆绑市场运营的项目，以及需要对盈利前景进行判断的直接经营类的项目参与意愿有限，更偏向做政府付费的项目，回报机制稳定，更像传统的投融资平台模式。可见金融机构的惯性依然很强，行业判断能力缺乏导致很难适应不依赖于政府信用的PPP模式。

4、 公共服务体系的升级与PPP的商业利益喧嚣之间的背离

从当前股市的PPP概念火热到充斥在金融圈的PPP商机分析，哪里有公共服务体系提升的视角?满屏都是企业的营收和利润的暴涨，荐股与万亿齐飞，表外与基金共鸣。突出的特点是，当87号文一出台，大量分析接踵而至，其解读的主要方向，就是安抚资本市场，声明与PPP的大利好无关。其实，公共服务即便采用PPP模式也本该是微利稳健型行业，如果以盈利暴增成为股市操作的热点，那么不是PPP的问题就是股市的问题，当然也许兼而有之。

从上述背离本身看到，对公共服务体系本身的研究急需加强，但基础理论学院派研究体系和项目实操演进之间所关注的问题差距太大。PPP政策制定中所依托的主要研究力量落在了项目实操中发挥较大作用的中介咨询公司和法律事务所上，虽然是研究方向和能力的不同本身就应该各有侧重，不过院校派过于注重顶层而忽视项目现实的诉求，而当前大部分的PPP实操专家主要发力在项目包装和流程中的各专业细节，两者之间依然存在着一种互不理解的鸿沟。

编辑：程彩云