薛涛：PPP难解负债冲动，公共服务价费研究迫在眉睫

再次，这类准公共产品即便收费，本不应高到绝大部分居民放弃使用的地步(说明与居民实际选择其它方式的替代成本而言它的收费依然很低)，所以很容易造成拥挤。

最后，这种收费也导致这种产品的性质变得不够完美，比如高速公路如果出现拥堵，理论上会带来用户对这种产品的不满。

由于两类公共池塘项目的存在，再加上这类项目收费机制本身存在的一些问题，这类项目的价费机制设计变得相对复杂，同时，正如前文所说，必须要考虑免费或者收费所带来的社会整体的正负外部性的问题，而不仅仅是地方财政补充的需求来考虑。作为在一个发展中国家常见的现象，仅仅因为通过收费提升便利程度(或降低拥挤、拥堵)，导致我国的地方政府常常由于经济压力在本应该免费提供的产品上选择了收费，或者反之。那么，为了融资成功、减少政府支付和保证社会资本的利益，PPP的引进往往反而会加剧前者而导致社会综合效益受到损害。

对于没有收费模式的毫无疑问要依托于财政支付，在PPP模式上可以选择C类PFI模式，在当前的PPP项目中，PFI模式有被滥用的风险，笔者认为如果没有长期运营绩效的考核和提升的实质性压力，C类项目采用PPP模式往往不如传统公建公营项目效果更好。而在最终经费来源上，这一类没有收费模式的，也是类似纯公共产品需要依赖财政来支付，分摊到税收和地价。

存在一些过度使用会产生负外部性的公共池塘产品，虽然长期免费，但是为了减少拥挤现象，以及保护环境资源而尝试开始收费的类型，而一些新的信息技术手段也会促进这种收费制度的建立，比如新加坡利用高速识别来建立对私家车的收费制度，有效提升公共交通效率、发挥绿色交通的作用，这种收费制度就是一种为提高负外部性转化为用户成本以制约用户使用量的补充措施(类似下文的环保类产品)。

对于具有收费可能的，在地方政府之前的做法里，往往为了弥补建设或运营成本，很多都开始启动了收费，但其实未必合理，因为某些产品的使用上存在正外部性。因此，为了避免过度使用造成拥挤，少量收费也是合理，但这类具有正外部性的产品如博物馆、名胜景点如果走向全成本或者甚至成为牟利工具则严重影响居民福祉和人文环境的建设;高速公路收费其实也带来了经济成本影响本地产品竞争力，公共交通全成本更是会导致私人小企业在市政道路上的拥挤现象和污染排放。由于可以直接向使用者收费，这类项目可以采用A类监管型特许经营模式，但是值得提醒的是，这些项目采用PPP模式时，要特别当心局部经济效益的提高带来的对地方整体收益的损害。本质上而言，正如前面所说，这类有收费模式违背非排他性原则的池塘类产品存在内在的缺陷。公共池塘产品基本上是地方政府事权范围，除了高速公路会是共同事权。我们可以观察到，由于更有支付能力，以及更有管理水平，相对富裕发达的城市在正外部性公共池塘产品的提供上更愿意采用低价甚至免费的模式，也由此不愿在这个领域采用使用者付费的PPP模式。

(4)关于环保。环保类的公共产品其实很特殊，本质上属于一种可转换的公共池塘产品，竞争性拥挤特征具体表现为环境容量的不足，为了维护城市环境的质量，就需要建立“污染者付费”的制度来制约排放者的行为。“污染者付费”制度的建立，本身就是将“拥挤”成本，或者说环境成本的外部内部化，将其转成为污染者自身背负的成本。但是作为非排他性的特点，环保的收费通道其实是不佳的，首先它无法建立直接的受益者付费模式，这个区别于之前其他所有类型公共服务，污染者付费则需要法律的强制，但价格到位却不但类似供水受到公益性偏见的影响，而且交费者作为非直接受益者也是很不情愿的。其次，不少环保类公共产品根本连污染主体都无法定位由此也找不到付费通道，则只能采用财政买单的方式，比如垃圾清扫、黑臭水体和海绵城市，性质上也更类似纯公共服务类型。

尽管如此，从为了保护环境的角度出发，类似前面所述的供水价格一样，国际上总体趋势在环保领域可以建立收费制度的地方在逐步走向全成本收费模式，2015年1月26日发改委、财政部、住建部三部委联合下发《关于制定和调整污水处理收费标准等有关问题的通知》，开始强制要求提供收费比例和价格，虽然这个价格依然远远不满足全成本的要求。并且在国务院2017年3月18日发布的《生活垃圾分类制度实施方案中》国发办(2017)26号，提出完善垃圾收费制度。

对于污水处理，目前其实是在借用作为俱乐部产品的供水服务收费通道来代收，解决了污水处理本身不具备“排他性”特质而无法收费的现状;此外，其本身容易实现污染者付费的逻辑要求。然而垃圾处理的收费机制却面临无法与污染者付费完全挂钩的困难。垃圾处理主要依赖财政补贴的情况，在作为环境保护有正外部性却会进一步增加政府财政负担的垃圾分类被强制推出的情况下，变得更加严重，但同时垃圾分类推出为垃圾收费制度找到“污染者付费”的逻辑带来曙光。在世界银行的资金支持下，E20研究院在浙江宁波正在开展的基于其已利用世行资金成功开展多年的垃圾分类后的垃圾收费制度研究，可以更比之前的简单通过水费搭收的模式更体现污染者付费的公平性原则，在当前国家大力推进垃圾分类的背景下具有一定的积极意义，也符合上述国办发(2017)26号文的要求。

对于污水处理和垃圾处理的单元厂的PPP模式，这类项目通常会采用B类政府购买型特许经营方式来进行PPP，如果涉及到收集部分的PPP，包括管网和转运设施，则收集部分实际上走得是C类PFI类项目模式。对于不能收费的环保项目，需要基础设施投入的走得是C类PFI类项目，比如黑臭水体和海绵城市，这类项目采用PPP的必要性是其具有的技术集成难度和长期运营绩效压力的客观存在和是否能在PPP实施中被充分考虑。而对于不需要基础设施投入的，则适合D类非PPP的政府购买服务，比如环境监测和垃圾清扫。关于笔者对PPP分类的描述详情请参见：薛涛：环保PPP年度盘点，分类后的顶层思考与产业变局。(见图7)

编辑：程彩云