薛涛：PPP难解负债冲动，公共服务价费研究迫在眉睫

同时，即便两者通过会议和研究小组等方式紧密合作，组合中也缺乏了对行业深入理解的相关专家的力量。这方面需要与行业部门紧密合作，将理论研究结合行业现实来推进，同时充分考虑国情下平台公司成功转型的样本和新专业化平台的发展趋势，以及公共服务监管和价格体系的构建，才能解决当前PPP面临的两大问题：(1)公共服务长期供给效率是否能提高; (2)PPP带来的政府长期支出责任如何减轻。然而现在我们看到的情况，这种合力尚未能积极有效的出现。

说到这一点，笔者在近期翻阅过往资料中，发现在14年前由陈吉宁先生担任系主任时在清华环境系所组建的清华大学水业政策研究中心所着力的水务行业制度和产业发展方面的研究，着力水价、专业平台公司改制、特许经营和产业形态等方面的综合性研究，很多成果到现在来看依然很有指导意义，而现在这类研究主体是多么的稀缺。

三、PPP在本源上难解地方政府融资之困

改革开放三十多年，是各种体系制度重新建立的重构期，其实各类专家批评我国制度的残缺或“落后”之前，应首先需要充分尊重这一历史事实，进步速度和客观制约。从1994年的分税制走向2008年以来严重依赖的“土地财政”，其中自有它内在的阶段型合理性，也支撑了我国作为制造业大国所需要的基础设施的大批量建设。

但是众所周知，上述成功路径发展到今天，已经出现了不少必须进行根本性调整的问题。而说到在PPP推进方面暴露的一些问题，也与推进时顶层研讨设计滞后及决策数据积累不充分分析乏力等当前现状有关。这些系统性问题，是仅仅从PPP的操作层面的各种规章“补丁”都无法根本上解决的。而这些系统性问题每一个都是巨大的研究任务，笔者也只能在本文中就其中选择一二做个开篇的尝试。

说到开篇提到的问题，即便政府购买服务买工程作为非法融资可以被清晰的制止，然而走PPP模式的政府购买类型的合理边界在哪里?根据当前数据，几乎70%的PPP项目都依赖于政府补贴，而收入完全依赖政府支付的达到了26%。这样的PPP或者因为财政可承受能力所限而无法继续进行，或者打开10%的限制，就很难说不会成为未来地方政府沉重的财政负担，无论我们怎么努力去将“政府负债”的定义严格收窄。

在某些入门级的新闻报道上，我们还是可以看到“没有钱的话可以PPP”这样粗浅的逻辑，而现在我们还可以看到，所谓的金融创新，比如某些PPP基金，在50号文里已经被揪出来作为政府变相融资的手段之一。其实道理很简单，无论PPP，还是依据PPP做的金融创新，在国情下本质上就是地方的融资通道(只不过最佳状态是同时还能实现建设与运营的整体效率提升)，最多是“以时间换空间”的举措，地方政府没有合理的公共服务支出的进项来源则依然会是无以为继。

在此先抛开地方政府融资的冲动和GDP考核的沉疴，这方面的论述也已比较充分。其实，无论PPP模式，还是走传统公建公营模式，解决公共服务支出的长期进项来源都是属于顶层设计的根本问题。在2008年“四万亿”催生下的投融资平台模式，将分税制之后地方政府事权财权不匹配后的进项来源绑定在了投融资平台作为周转器的土地销售收入上，多年发展后，在很多县市，土地收入占到了地方政府可支配收入的大头。然而，这种方式快走到了尽头，因为土地价格所带来的房价已经背离了市场的基本规律(见图2)。

四、公共服务的可持续性与当前地方政府脉冲式可支配收入体系的冲突

涉及公共服务的基础设施投入巨大，但可持续的资金来源多年来一直处于模糊地带。如水务行业来说，目前的水价往往仅能覆盖运营费用(供水)或者厂区全成本(污水)，管网的投资部分依赖于政府前期投入，部分则打入土地开发成本最终在房价里包含。垃圾收费全国各市县全年大约仅能收到寥寥几十亿，而每年累计的环卫支出则在300亿元之巨。在各类市政基础设施中，相对而言，燃气的价格机制是基本到位的，无论是公建公营公司(比如北京燃气)，抑或特许经营公司(比如中华煤气和新奥燃气)，都是茁壮成长，甚至已经具备了“私有化”的基础(基于国情，不应把私有化简单认为是民营资本控制)，完备的价格机制在里面发挥了作用，也保证了行业的健康发展。

燃气作为改善生活的一种新的公共服务产品出现在改革开放以来的中期阶段，未受到公益性的羁绊，这是公共服务行业较少的特例。大部分的公益性行业则没有那么幸运。1994年分税制改革以来，地方政府的收入主要依靠的是地方税种和共享税种收入为主体的一般公共财政预算收入，以及以土地出让金收入为主体的政府性基金收入。而我们的公益性基础设施投入的回收，从本质上来看主要来自以下几类资金来源或者其组合：

(1)地方税收之央地分成后收入;

(2)中央财政转移支付;

(3)地方土地销售收入;

(4)使用者付费为原则(受益者付费或者污染者付费)的公共事业价费。

在价格机制不到位的领域，第4项的收入往往占该行业的总体支出比例较低，需要通过或者在历史上已经通过前三项进行弥补。考虑到这种情况普遍存在，笔者认为对PPP或者专业平台公司，乃至相关产业的发展都会带来如下问题：

(1)无论是中央财政转移支付还是地方土地收入，都具备“脉冲式”波动和无法长期估算的特征，本质上无法做到准确的长期财政可承受力评价;

(2)对于PPP或者公共服务类的企业，不可避免地高度依赖隐性的“财政担保”，企业和产业的发展受到极大的制约;

(3)政府本质上不产生任何收入，因此除了地方政府的土地出让金收入外，公共服务的长期费用来源总体而言无非是来自税和价费两种，从受益者付费或者污染者付费的角度衡量，通过土地或者税收方式对公共服务进行成本分摊在公平性上均会有所缺失。即便同样需要财税补贴，与在西方成熟的财税体系中房产税(按其住宅占用的面积)摊销部分当地市政公共费用的做法相比，国内通过第1-3项的方式来分摊公共服务支出的公平合理性与之相比则更有差距，而房产税的实施在我国却还有一段路要走。

五、财税体系和央地事权、财权分配面临调整

改革开放以来，中国城镇化飞速发展，面临基础设施投资需求的暴增，地方政府面临的融资需求也是随促进GDP增长而高速增长，不少成本被消化到城市扩张的土地销售收入中。然而有得有失，我们学习香港的地价模式在城镇化增长的中前期阶段有着特殊的国情优势，却又与房产税系统天然冲突，可持续的市政公共服务收入来源缺了一条腿。但是当房价和城市扩张逐步放缓的趋势下，经济周期性下滑、结构性拐点、供给侧改革(包括财税改革、营改增)三重交汇，无疑将给地方政府带来“短期面对减收、长期需要重建”的地方财政效应。地方政府财税体系面临着巨大的压力，与此同时，类似新环保法及“水十条”等法规文件所体现的，都表现了中央在强化地方事权支出责任，地方财政职能从“越位”“缺位”向“归位”发展转变。此消彼长，地方财政所面临的压力变得空前巨大。2015年，地方本级财政收入82983亿元，增长9.4%。而地方本级财政支出150219亿元，增长16.3%，收支差额为67236亿元。2016年，2016年，地方一般公共预算本级收入87195亿元，地方一般公共预算支出160437亿元，差距进一步拉大到73242亿元，该差距上升幅度达到9%，央地财权事权错配的局面进一步恶化。

各种压力趋势下，改革的方向自然会调转回来去重新看待事权分配对应的央地财权的分配问题，因为1994年分税制的理由——“集中力量办大事”的背景条件已经开始有了明显的变化。简单而言，造成中央、地方财权事权错配现象产生的原因主要是四个：第一，与经济发展密切相关的增长性强的税种大都属于中央税或者中央占较大比例的共享税，第二，中央转移支付本身透明性和长期稳定性不足，地方政府无法可规划地自由支配;第三共有事权本身划分并不清晰;第四，央地财权事权分配并未法制化规范化，“中央点菜、地方买单”的现象年年都有发生。

十八届三中全会启动了很多对国家治理根本问题的改革，PPP只是其中一元，目标是构建未来国家治理体系和治理能力现代化的新一轮财税体系改革被启动。而在过渡期间，财政部也推行了一系列措施来缓解地方收支不平衡的问题，包括推行PPP改革、推进存量债务置换降低地方政府债务成本、发行地方债、允许财政赤字的扩大等措施来用时间换空间，也包括“营改增”过程中存量改革的税收分配向地方倾斜。

2016年8月，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号)发布，很遗憾，在整个PPP研究圈，这个文件完全被忽视了。而笔者看来，这个文件后续的落地安排，也许比PPP条例的出台，对整个公用事业行业(包括专业平台和社会资本两类产业主体承接方)的影响更加深远。

通读来看，该文件的纲领性作用很强，从指导思想中可以看到，正如笔者开篇所写，财税体制的改革恰恰是以提升公共服务的供给效率为核心，这也决定了PPP与之高度关联的属性：“科学合理划分中央与地方财政事权和支出责任，形成中央领导、合理授权、依法规范、运转高效的财政事权和支出责任划分模式，落实基本公共服务提供责任，提高基本公共服务供给效率，促进各级政府更好履职尽责。”而在总体要求和划分原则上，市场化(注意：笔者一直坚持，市场化应包括PPP市场化和专业运营平台公司现代企业化两个方向并存)、效率提升和权责利匹配等方面都对之前所存在的问题有所针对，具有清晰科学的指导意义。

目前根据文件要求的进度，要在2017-2018年在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。而这几个方面，尤其后两者恰恰是PPP吸引投资的前两位，可见49号文件对PPP未来将带来的影响。E20数据中心根据自己的分类系统重新整理了财政部的PPP数据库，以下可以看到地方政府在环保投入上巨大的资金要求。

编辑：程彩云