傅涛：垃圾和固废管理的五点讨论

　　2009年12月11日，清华大学环境科学与工程系环境产业研究所所长傅涛博士在“2009中国固废高级论坛”上，针对目前固废管理的热点问题与认识误区，结合目前垃圾处理的众多群体事件，从五个方面对该论坛做了独到的分析与总结。

　　一、固废管理所面临的社会形势

　　1、发展均等化的差距

　　国际上固废管理已经走了很多年，领先于我国几十年，为什么不能直接把国外的东西搬过来用？实际上我国很多城市都在照搬国外的东西，但我们只是搬了一部分。

　　我国的污水和垃圾等环境处理设施与国外相比最大的区别在于均等化程度差。中央从十七大开始讲公共服务的均等化。但是，中国总体上处在一个两元社会里面，有非常大的差距，如城乡差距，地区差距。我们的市中心像美国的曼哈顿，但是走出十公里、二十公里之后可能就到了非洲。

　　2、均等化差距影响固废管理结构

　　我国城市的垃圾处理厂和污水处理厂与发达国家相比，差距不大，但在农村，在具体的城乡结合部有很明显的差距。这一点好像跟固废管理不相关，但实际上关系非常密切。我国在如北京这样最发达的城市制定了非常好的环卫和固废管理的发展规划，这些离不开中国的背景。我们的城市被贫困的社会环境所包围着，我们有非常大的贫富差距。

　　作为一个国家在制定固废管理规划的时候，离不开社会这个大环境，它直接影响了我们固废管理的形态，也使我们的固废管理更加综合和复杂。目前我国在做进一步的经济拉动，但实际上我国的差距不是在降低，而是在增加。按照经济宏观统计数据，目前中国资产的收益比率很高，达到55％左右，而在总收入里面劳动收入比例不到一半，要远低于发达国家，这意味着在一个时期之内我国贫富差距会进一步的加大。因此，我们无法从根本上改变固废管理所面临的这一社会形势。

　　巨大的城乡差距和贫富差距形成中国特有的拾荒大军，形成了中国特有的废品流通机制，也因此改变了中国固废管理的结构。这是中国的固废在结构上、模式上难以简单借鉴国际的模式。

　　3、固废问题即将集中爆发

　　如果城市供水出了事儿，当天就能发现问题，污水系统出了事儿，几年后可能会发现水体恶化，但是如果固废领域出了事儿，十到二十年后才会显现，因为它的影响埋在地下了。同样的道理，供水治理可能来得要快，污水其次，固废治理则最慢。30年的改革开放，我国发展得非常快，同时也付出了巨大的环境代价，固废领域的环境代价尤其沉重，只是还没有完全显现出来。在这个背景之下，我国确实有大量的固体废物亟待处理，民众在简单问题上的纠缠实际远远不能影响国家对固废处理整体战略的实施。
　　
　　二、固废管理中的政府职能

　　在中央的改革规定里面，谈政府职能的时候有十六字方针，宏观调控、社会管理、公共服务、市场监管。针对固废问题，关联的是公共服务和社会管理两项政府职能。如果落实到垃圾处理，社会管理就具体为城市管理。

　　城市管理属于社会管理的一部分，它与公共服务所体现的政府职能体是不一样的。政府制定规划，决定在哪儿建污水处理厂，在哪儿建垃圾处理厂，在什么样的标准下建设，它做的是城市管理工作；而政府选择一个公司来进行垃圾处理的时候，它做的是社会服务的外部化。本来公共服务应该由政府的事业单位来完成，但因为资金短缺，效率低下，就通过特许经营引入市场机制，请企业来做。

　　城市管理和公共服务这两件事情不是一回事，行使的职能不一样，依据的法律也不一样。如果城市管理没有做好，公共服务的市场化就没法做，因为选择不了地址，制定不了规划、确定不了收费、付费等，后面与公共服务有关的所有事情都没有地方可以依附。

　　有人说现在是垃圾焚烧的企业绑架了政府，我不赞同。目前我国只有在公共服务的领域里面，通过特许经营初步引入了市场机制，而在城市管理层面上没有企业的介入，也就是说在哪里选址建设垃圾处理厂，是政府规划层面上的事，是城市管理的范围。在城市管理层面上，政府是很难被一具体的企业所绑架的。

　　在公共服务的模式选择上，企业作为服务提供的一方，有发言权，也应该有发言权。当然，在政府与企业的双方服务采购关系中，如果政府的能力不足，又没有请咨询机构协助，也可能会吃亏，被企业绑架。但是，政府在社会管理职能的执行上，跟企业之间没有必然联系。城市管理是地方人民政府与公众之间的联系，这种联系主要体现在两个方面，一是向老百姓收多少钱，另外一个是向老百姓承诺什么样的环境服务，也就是在哪里，提供什么标准的服务。
　　
　　三、如何协调不同利益主体的矛盾？

　　从经济学角度看，所有垃圾处理项目（不仅是焚烧）对于周边都具有负外部性，在目前的技术标准之下，这种负外部性很强。也就是说垃圾处理厂在实现总体社会有益的同时，对周边造成了不良影响。

　　由于垃圾处理没有处理好其负外部性，出现外溢，影响了部分居民的利益。有一点需要强调，附近居民的利益是公共利益的组成部分，但不是全体公共的利益。全体社会的公众利益是由政府来代表的，而局部居民的利益也需要政府来代表。

　　因此，这两个利益之间需要平衡的人并不是具体提供环境服务的公司，而是政府。全体利益和局部利益的平衡工作必须要由政府来完成，政府需要在实施城市管理的职能时完成协调。

　　政府的协调方式有三个方面。

　　一是明确规划。决定垃圾处理场场址的出发点是总体利益而非局部利益，否则没有任何地方可以完成垃圾场选址。如果政府在制定规划上有难度，就应该求助于当地的最高权利机构作出决策，这个机构就是人大。在人大充分论证的基础上确定的规划必须执行，否则垃圾不能处理，城市变成垃圾城，就会侵害全体公众利益。

　　确定了规划再考虑局部利益的不平衡问题。有两条技术路线：

　　一种提高服务标准，经济学上称为把外部成本内部化。通过提高处理的技术标准，让垃圾处理的影响降到最小，国际上许多垃圾处理场距离居住区不到50米，而影响很小。举个例子，在人类发明抽水马桶之前，人类对厕所尽量远之，但是，发明抽水马桶之后，厕所甚至可以建在餐厅之旁。因此垃圾处理对周遍的影响是相对的。

　　但是提高标准必然造成服务成本的急剧增加，因此全体公众所支付的处理成本也将大量增加。目前对周遍影响极小的处理方式的基本成本在500-800元/吨，而中国目前政府所支付的垃圾处理费，一般在50-100元/吨，两者之间的差距很大。实际上垃圾处理，不管是焚烧还是别的方式，从经济学角度来讲做不到完全的内部化。

　　在不能完成内部化的情况下，另外一种补救方式是补贴制。补贴的方式在国际上也是被普遍采用的。一部分人吃亏了，环境受影响了，政府拿钱补贴他们，这部分成本可以纳入到政府的财政预算里面。

　　总之，外部不经济性一旦存在，就需要用适当的方式去平息。如果把这个因素忽略了，一定会使局部利益和公共利益产生冲突。这种冲突的本质是是政府在执行社会管理职能上的缺位，这个城市管理缺位的影响会映射到具体的公共服务上。公共服务企业和政府的关系是属于公共服务的范畴，而政府和老百姓之间的关系属于社会管理的范畴，这两者不能混淆。

　　目前没有出现一个公司绑架了政府，反而是由于政府社会管理职能的缺位，简单回避城市管理的问题，造成部分利益受损害者通过社会舆论来谴责企业，谴责政府，间接“绑架”了政府。因此，政府应该在规划层面上、立法层面上找到自己的位置，在实际的社会管理层面上要站在一个合适的位置。
　　
　　四、固体废物管理的“三化”问题

　　“三化问题”，即无害化，资源化，减量化是困惑固废管理的关键问题。

　　很多人都提到垃圾是放错地方的资源，有同意的，有不同意的。其实任何东西都可以是资源，空气是资源，一捧泥土也是资源，土里面所含的硅酸盐也是有价值的资源，提取出来也有价值，那么为什么我们不把硅酸盐提取出来呢？因为经济上不合算！

　　垃圾在理论上讲全是资源，但是社会是否把垃圾看作资源是由经济，或者说是成本所决定的。不应该追求所有的垃圾都要资源化，因为这样做明显经济不合理，执意要进行资源化实际上是不可行的。我记得十年以前谈环卫规划的时候，除了以上“三化”外，还有“一化”就是稳定化，但是现在不说了。垃圾作为人类社会新陈代谢的产物，回归自然是垃圾的一个最终出路，但是回归自然不一定会变成资源，但是却必须无害化和稳定化。

　　因此无害化和稳定化是最基本的公共服务，而资源化不是公共服务范围。因为资源化必须以经济性基础，不是必须的。但是，如果在资源化不经济的条件，政府还要做出资源化的强制要求，这不是公共服务，而是经济结构调整的需要，这就必须要有政府补贴。

　　如果国家要促进垃圾100％资源化就一定要在某一些环节进行补贴，比如说垃圾堆肥，经济上不合理可是一定要推行，那么就要有补贴，这种补贴的代价也许很大。如果没有补贴就会将垃圾资源化逼到一个死胡同。

　　而做无害化和稳定化处理的时候，政府行使的是另外一种政府职能--公共服务。既然是人民政府就有责任保障垃圾对公众无害、稳定地返回自然，但却没有责任把垃圾变成资源。资源化是市场行为，它并不是地方人民政府的基本职能。

　　理清这个问题很重要，因为这里面牵扯到我国的财税体制支撑什么，财政是投资资源化，还是投资无害化？毫无疑问，首先要投资无害化，作为地方人民政府要想立足就必须要对老百姓的公共安全做出交代，所以做无害化是最基本的，而资源化则是选择性的，在经济合理的前提下才进行。这里面还涉及到经济上是不是合理，是不是这个地区一定要把垃圾资源化。

　　实际上每个城市的固体废物管理因为外部环境的不同都会不一样。北京市环卫规划不一定适合其他城市，就像德国的规划不适合北京一样。 由于各地所处的社会环境、物流产业链、农业结构、经济结构、人均收入水平都是不同的，所以应该区别对待。
 
　　五、垃圾焚烧的无奈与必然

　　可以肯定垃圾作为人类社会物质新陈代谢的产物，其根本出路在于回归自然，实现从哪儿来的就回哪儿去。

　　我们看到，人类几千年历史中，垃圾在简单处理处置中与人类和平相处，我们的社会没有因此而崩溃，自然并没有崩溃，为什么到了现在，垃圾危机这么严重呢？因为大量的化石资源经过人工高温高压处理，加工成了塑料、高聚有机物，大量金属物质在高温高压下提炼出来，进入了物质循环。高温高压处理以后形成的产物，自然界在常温常压下处理不了、分解不了。如果说注定要有一些常温常压处理不了的事情，回归就是它基本的出路，所以高温高压的处理（当然也不一定就是焚烧），一定会在垃圾处理最后的环节里面占有自己的位置，要是没有它的位置必然会有一部分垃圾没有出路。

　　我们在高温高压提取化石物质的过程中产生了污染，我们在通过高温高压处理这些废物中也产生了污染。因此，我们建议现在没有能力无害地提取物质，没有能力无害地处理垃圾，也可以选择不使用这些物质。但是，如果这些物质已经被提取，进入了物质循环，其最终还要通过高温高压的方式使其回归自然。（傅涛）
 

编辑：刘永丽