解读堪称固废十条的“无废城市”—天罗地网合久必分

导读：2019年1月21日，国务院办公厅发布了《关于印发<“无废城市”建设试点工作方案>》的通知(下称《通知》)。《通知》中清晰提出我国“无废城市”建设工作中存在的问题，并针对问题制定了相对科学的发展目标。生态文明建设是一项系统化、集约化的庞杂工程，“无废城市”的建设将为我国生态文明建设提供全新的切入视角。

E20研究院对《通知》的评价是：问题清晰、目标科学、路径曲折，在固废领域的长期指导地位堪比“水十条”，但是在具体保障措施上也有重大区别。结合E20研究院对环境产业的长期理解和以此为角度的观察，我们认为目前我国“无废城市”的建设中仍将面对诸多问题和痛点亟待解决，万亿市场空间的释放将比较缓慢，诸多问题被提出但破解之道仍需各方积极探索前行。

一年多前，在E20研究院2018年开展的向两会进言“环境产业议20”活动中，针对环境产业的重点问题、主要痛点、热点话题，结合产业研究提出方案。其中固废领域的议案涵盖工业绿色化、农村环境问题整治、危废、垃圾分类、厨余垃圾、PPP、绿色金融等七个领域，与《通知》中“无废城市”建设涉及到的部分问题不谋而合，具体情况请了解：E20圈层年会聚力300+环境企业 20热点问题邀您提前“上两会”，产业声音! “议20”两会建言解析环境产业的发展痛点)

回顾每年的E20固废战略论坛，几次发言也都预示了《通知》中所要求的无废城市的到来，2016年我们用“天罗地网”描述本通知集合这几年每一份文件要求的对每一种固废的全面的管控。

薛涛：固废产业年度盘点---天罗地网、时不我待

2017年我们用“合久必分”描述了各类不同源垃圾将需要被分别处理处置所带来的对固废行业的重大影响和机会。

薛涛：合久必分、分久必合—垃圾分类下的固废产业新格局

2018年，我们相信，集约循环尤其是要素集约和网络集约，是破解中国固废处理处置痼疾的两大方向。

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E20首席合伙人傅涛博士认为，环保治理走向环境服务再走向生态化，解决中国的环境问题需要系统驱动，固废产业在这个方面存在先发机会，将引领两山经济的未来。而环境产业需要通过创新创造生态连接、占据价值奇点，才能打开这个领域的蓝海。

傅涛：固废产业需要系统驱动将引领两山产业的未来

本文将从产业角度对《通知》内容进行解读，并分析部分问题及痛点，以供参考。

国务院办公厅关于印发“无废城市”建设

试点工作方案的通知

国办发〔2018〕128号

“无废城市”是以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式。“无废城市”并不是没有固体废物产生，也不意味着固体废物能完全资源化利用，而是一种先进的城市管理理念，旨在最终实现整个城市固体废物产生量最小、资源化利用充分、处置安全的目标，需要长期探索与实践。现阶段，要通过“无废城市”建设试点，统筹经济社会发展中的固体废物管理，大力推进源头减量、资源化利用和无害化处置，坚决遏制非法转移倾倒，探索建立量化指标体系，系统总结试点经验，形成可复制、可推广的建设模式。为指导地方开展“无废城市”建设试点工作，制定本方案。

E20研究院观点：

《通知》开篇对“无废城市”进行定义，明确指出“无废城市”≠“零废弃”，而是深化固体废物处理的“减量化、资源化、无害化”原则，构建“以绿色生活、绿色生产为抓手促进源头减量;以资源化利用为目标;以焚烧处理为主线;以填埋处理为兜底”的系统化、集约化城市固废全流程管理模式。面对实际诸多艰巨的困难，《通知》也提出实现这样的目标“需要长期探索与实践”，体现了久久为功的务实态度。

一、总体要求

(一)重大意义。党的十八大以来，党中央、国务院深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划，把禁止洋垃圾入境作为生态文明建设标志性举措，持续推进固体废物进口管理制度改革，加快垃圾处理设施建设，实施生活垃圾分类制度，固体废物管理工作迈出坚实步伐。同时，我国固体废物产生强度高、利用不充分，非法转移倾倒事件仍呈高发频发态势，既污染环境，又浪费资源，与人民日益增长的优美生态环境需要还有较大差距。开展“无废城市”建设试点是深入落实党中央、国务院决策部署的具体行动，是从城市整体层面深化固体废物综合管理改革和推动“无废社会”建设的有力抓手，是提升生态文明、建设美丽中国的重要举措。

(二)指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，深入贯彻习近平生态文明思想和全国生态环境保护大会精神，认真落实党中央、国务院决策部署，坚持绿色低碳循环发展，以大宗工业固体废物、主要农业废弃物、生活垃圾和建筑垃圾、危险废物为重点，实现源头大幅减量、充分资源化利用和安全处置，选择典型城市先行先试，稳步推进“无废城市”建设，为全面加强生态环境保护、建设美丽中国作出贡献。

E20研究院观点：

在国内一项措施如果落在各部门共管地带则将有很大可能面临协同上的困难，即所谓九龙治水之困。本次《通知》直击部委间关系问题，提出将合理统筹和分工多部委针对各类固体废物治理的相关管理内容，包括由工信部负责的工业固体废物、由农业农村部负责的农业废弃物、由住建部负责的生活垃圾和建筑垃圾、以及由生态环境部负责的危险废物。

正如新环保法所体现的地方政府为环境质量的一级责任主体的纲领性要求，以中央督导地方执行的环保管理模式已成主基调，“无废城市”的建设亦旨在形成以地方政府为一级责任主体，各部委下属机关协同管理的部委与地方“二级矩阵”管理方式，将成为统筹推进生态文明建设(特别是固体废物管理)在地方落地实施的重要抓手。

(三)基本原则。

坚持问题导向，注重创新驱动。着力解决当前固体废物产生量大、利用不畅、非法转移倾倒、处置设施选址难等突出问题，统筹解决本地实际问题与共性难题，加快制度、机制和模式创新，推动实现重点突破与整体创新，促进形成“无废城市”建设长效机制。

坚持因地制宜，注重分类施策。试点城市根据区域产业结构、发展阶段，重点识别主要固体废物在产生、收集、转移、利用、处置等过程中的薄弱点和关键环节，紧密结合本地实际，明确目标，细化任务，完善措施，精准发力，持续提升城市固体废物减量化、资源化、无害化水平。

坚持系统集成，注重协同联动。围绕“无废城市”建设目标，系统集成固体废物领域相关试点示范经验做法。坚持政府引导和市场主导相结合，提升固体废物综合管理水平与推进供给侧结构性改革相衔接，推动实现生产、流通、消费各环节绿色化、循环化。

坚持理念先行，倡导全民参与。全面增强生态文明意识，将绿色低碳循环发展作为“无废城市”建设重要理念，推动形成简约适度、绿色低碳、文明健康的生活方式和消费模式。强化企业自我约束，杜绝资源浪费，提高资源利用效率。充分发挥社会组织和公众监督作用，形成全社会共同参与的良好氛围。

E20研究院观点：

本段亮点颇多，文字简练浓缩，直入问题核心、逻辑清晰，高度精炼提出主要问题，并针对问题提出清晰准确的具有长期指导意义的基本原则。

(四)试点目标。到2020年，系统构建“无废城市”建设指标体系，探索建立“无废城市”建设综合管理制度和技术体系，试点城市在固体废物重点领域和关键环节取得明显进展，大宗工业固体废物贮存处置总量趋零增长、主要农业废弃物全量利用、生活垃圾减量化资源化水平全面提升、危险废物全面安全管控，非法转移倾倒固体废物事件零发生，培育一批固体废物资源化利用骨干企业。通过在试点城市深化固体废物综合管理改革，总结试点经验做法，形成一批可复制、可推广的“无废城市”建设示范模式，为推动建设“无废社会”奠定良好基础。

E20研究院观点：

从系统控制论的基本规律来看，规划、指标、制度、体系这些顶层结构的关键要素，往往是比项目本身更难突破，更少人关注却是最能保障项目长期效果的关键要素。2020年这个节点上，首先明确要求的不是具体一刀切的成绩目标，而是注重这些长期性的可量化可控制可考核的体系能力建设，值得点赞。

此外，在试点目标中充分集合体现了之前各部委的相关文件要求，部分提出了更高的要求，如：

“大宗工业固体废物贮存处置总量趋零增长”--国家发展改革委办公厅、工业和信息化部办公厅《关于推进大宗固体废弃物综合利用产业集聚发展的通知》(发改办环资〔2019〕44号)中提出“提高资源综合利用水平，不断增加大宗固体废弃物利用量，最终实现大宗固体废弃物增量和存量总和的负增长。”

“主要农业废弃物全量利用”—农业农村部发展计划司《关于印发<关于推进农业废弃物资源化利用试点的方案>的通知》(农计发[2016]90号)中提出“畜禽粪污基本资源化利用;病死畜禽基本实现无害化处理;秸秆综合利用率达到85%以上;当季农膜回收和综合利用率达到80%以上;废弃农药包装物有效回收利用”的目标。

“生活垃圾减量化资源化水平全面提升”--《生活垃圾分类制度实施方案》(国办发〔2017〕26号)中提出“生活垃圾回收利用率达到35%以上”的主要目标。

同时试点目标也充分考虑了近期高发的生态环境问题，如：

“危险废物全面安全管控”—突发危废事故致5人死亡，二闯IPO的鑫广绿环申购前夜暂停

“非法转移倾倒固体废物时间零发生”—万吨危废青岛长江背后：中介伪造公文层层转包 水陆跨省转运

目前来看，试点目标中的各项具体目标均与现实情况存有较大差距，“无废城市”的建设工作仍有较长的路要走，总体而言，难度在简单易实施的项目已经基本顺利开展，制约瓶颈往往在技术和商业模式方面，而顶层设计方面也同时需要结合前两者的实践突破同步推进有效的改革措施来助推破局，因此，本通知所启示的几万亿的市场需求需要环境产业中谋求以技术和模式创新来突破传统红海的企业逐步来配合打开。

编辑：徐冰冰