德勤李炜：PPP新政下，固废行业的应对策略

　　新机制用可研后置这种方式来对冲取消保底量的风险。新机制下，政府方在项目招标之前只提需求，相关实施方案在确定社会资本后再开始论证实施。李炜表示，“可研后置”是行业一直极力呼吁和争取的，更有利于落实企业投资自主权，引导激发政府和社会资本合作这种模式的活力。

　　在具体实施中，社会资本可以根据城市人口及产业发展等因素合理预测固废项目规模，并考虑未来处理质量要求选择论证工艺路线，按照新机制可研后置综合考虑，以区域未来固废产生量及处理量预测为基准，“适当超前”设计总规模，但采取分期建设运营的方式控制需求风险，分期适时启动项目。

　　04 固废项目价费机制

　　政策原文：

　　新机制下聚焦使用者付费项目。政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任，政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持;政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。

　　此次《意见》明确规定，此后PPP回报机制将聚焦使用者付费，政府在有条件下给予使用者付费项目建设期投资支持，政府付费只能按规定补贴运营，不能补贴建设成本。李炜认为，新政的价费机制为了严控新增的隐性债务和不合理的举债，在未来五年甚至更长时间，聚焦使用者付费都将是长期的确定性政策。

　　目前垃圾收费制度并未在全国范围内全面实施，需要进一步推动并完善垃圾收费体系的建立，垃圾收费应面向居民端及非居民端，费用支出应涵盖垃圾管理全流程。目前来讲，已开征垃圾处理费地区所征收垃圾处理费仅能覆盖垃圾处理全流程成本不及20%，好在垃圾发电收益也能很多程度上弥补项目成本。严格按照115号文的指导思想，未收取垃圾处理费的地区所涉及固废处理项目不宜采用特许经营模式。文件主要还是希望能降负债，排除隐债风险。

　　05 固废项目社会资本选择

　　政策原文：

　　新机制下优先选择民营企业参与。……市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股;关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%;少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。对清单所列领域以外的政府和社会资本合作项目，可积极鼓励民营企业参与。外商投资企业参与政府和社会资本合作项目按照外商投资管理有关要求并参照上述规定执行。

　　《意见》中提出“民营企业股权占比原则上不低于35%的项目”的项目清单，引发了行业的高度关注和讨论。近几年来，在市政环保投资领域，民营企业的市场份额不断降低， “优先选择民营企业参与”，是对中央和国务院促进民营经济发展的响应和落实，对于拉动民间资本、促进民营投资(包括外商投资)具有重要的意义。

　　在支持民营企业参与的特许经营新建(含改扩建)项目清单中有三类项目：应由民营企业独资或控股的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%的项目，积极创造条件、支持民营企业参与的项目。

　　国家提出“以进促稳”、“先立后破”信号。李炜认为， “先立后破”的意思是先把新的体系建立起来，再去打破原来的体系。重要的是“后破”，不要“先破”。因此原有的路径如平台公司融资等，在合法合规的前提下还可以继续走下去。另外，针对民营企业的支持性政策细则预计会在不久后陆续出台。

　　06 运营评价及中期评估

　　政策原文：

　　新机制下定期开展项目运营评价。项目实施机构应会同有关方面对项目运营情况进行监测分析，开展运营评价，评估潜在风险，建立约束机制，切实保障公共产品、公共服务的质量和效率。项目实施机构应将社会公众意见作为项目监测分析和运营评价的重要内容，加大公共监督力度，按照有关规定开展绩效评价。

　　规范签订特许经营协议。……特许经营协议应明确项目实施范围、产出(服务)质量和标准、投资收益获得方式、项目风险管控、协议变更、特许经营期限等内容，约定双方的权利、义务和责任。

　　李炜认为，《意见》中运营评价及中期评估内容应加强对于行业痛点的关注，如应收账款的增长、常态和动态的调价机制等。通过运营评价及中期评估，可以全面评估各方履约情况，预留调价、协议变更、技术改造、续约等接口，明确约定双方的权利、义务和责任。

　　07 固废项目股权调整

　　政策原文：

　　规范开展特许经营协议变更和项目移交等工作。在特许经营协议有效期内，如确需变更协议内容，协议当事人应在协商一致的基础上依法签订补充……特许经营期限内因改扩建等原因需重新选择特许经营者的，同等条件下可优先选择原特许经营者。

　　特许经营权的转让要求目前非常严格。业界呼吁对于股权转让有两类情况在政策上适当宽松：一是政府或社会资本内部的股权流转;二是项目完成阶段性任务后的股权转让，如项目建设完毕后，将负责建设责任的社会资本的股权进行转让。李炜指出，要做好进行股权转让与特许经营转让的弹性安排，对股权转让适当宽松，对特许经营权转让严格限制，并预留财务投资人退出机制，一定条件下可在建设期结束后进行特定的股权调整等。

　　08 固废项目可融资性测试

　　政策原文：

　　做好要素保障和融资支持。……支持依法依规合理调整土地规划用途和开发强度，通过特许经营模式推动原有资产改造与转型，提高资产利用效率……鼓励金融机构按照风险可控、商业可持续的原则，采用预期收益质押等方式为特许经营项目提供融资支持。

编辑：赵凡